广东三旧改造频频加速 “2/3同意”政策能否在深圳落地？

首批城市更新项目木头龙片区。

木头龙片区目前正启动零星房屋征收。

木头龙片区目前正启动零星房屋征收。

木头龙片区目前正启动零星房屋征收。

南都前日报道。

对于深圳而言，如何盘活存量用地早已成为城市发展亟待突破的瓶颈之一。然而，“报不过，批不了，拆不动”则早已成为困扰深圳城市更新项目推进的三道“连环大考”，如何破解？

9月，广东省“三旧改造”在制度设计上接连进行了突破，先是发布了《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(下简称《指导意见》)，首提“旧改无需100%业主签约，取得2/3业主同意，可通过政府裁决尽快搬迁”，接着对广东“三旧改造”管理办法进行了二度“公开征求意见”，加速意味明显。

而另一方面，在上述文件出台之后，南都记者对深圳城市更新领域的典型项目展开走访，并在前日推出《旧改新政频出 深圳首批项目推进能否提速》的报道。作为城市更新政策的“最直接”影响者，业主们虽对深圳城市更新“提速”都表示了“欢迎”的态度，但在实际实施中，搬迁、签约等方面并未因广东“三旧”改造加速的政府文件的发布而起到实际效果。

对此，多位业内专家向记者表示，深圳市城市更新提速的根本解决之道，还是需要特区立法保障，“一两年之内，不会太远”。

梳理

从“强制售卖”争议　到“零星征收”尝试

纵观深圳城市更新项目的推进史，不难发现，“拆迁难”早已成为了困扰诸多项目的“最后一道”难关。在这一关上，不乏困顿了十年、八年之久的项目。“强征”与“双百”成为了最能牵动各个利益相关方神经的一组词汇，深圳也早在广东省三旧改造出台“2/3同意即可政府裁决”之前，就多次尝试对“双百”政策进行突破。

签约率过95%，开发商可申请强征？2015年8月，《深圳经济特区城市更新条例(草案稿)》在内部征集意见时引起了极大争议。作为一项重大的制度创新，《深圳经济特区城市更新条例(草案)》中拟规定，“拥有项目同一宗地范围内建筑面积95%以上(含)房地产权利主体，可以向项目所在地的区政府申请强制售卖”。2016年深圳市“两会”期间，有市人大代表再次建议制定“城市更新条例”，明确拆赔比标准、确立“强制售卖”制度，这又一次引起了舆论的巨大争议。

三大争议：

合法性、合理性、操作性

对项目而言，不再需要权利主体100%达成更新意愿并100%签订搬迁补偿安置协议，达到95%就可以向区政府申请强制售卖，大大降低了项目搬迁的难度。但随之带来的，是对于该操作合法性、合理性、操作性三方面的争议。

彼时，深圳官方曾表示，合法性方面，易引起公众对“公共利益”范围和对少数权利主体物权被强制处分之合法性争议；合理性方面，建议提出了向法院申请和区政府申请两种方案，各有利弊，仍需研究；操作性方面，对既有项目强制售卖后开发权可能会发生转移，在投入成本无法显性衡量的情况下，市场主体极可能不会申请强制售卖，以致制度设计落空，“因此，在我国现有法律框架下，强制售卖制度对城市更新搬迁难问题解决可能帮助有限，且具有较大法律风险。”

而对于城市更新项目小区业主来说，强制售卖制度是否会对业主的所有权和居住权进行限制和剥夺，与现行《物权法》和《征收与补偿条例》等上位法是否构成冲突，成为了最关注的焦点。

“提速新路径”：

零星征收的先行尝试

三年时间过去，曾引起上述争议的《深圳经济特区城市更新条例》至今未有真正落地，强制售卖制度能否在深落地也依旧是未知数。但在此期间的深圳土地供应方面，年度计划供应建设用地面积中，城市更新存量建设用地占比虽有波动，但也持续处于高位，最高为2016年，城市更新存量建设用地占比达到85%，2017、2018年有所回落，降至70%和65%，但在2019年又攀升至71%，城市更新已成为深圳住宅、商住等用地供应的主要来源。

8月，佳兆业2019粤港澳大湾区城市更新高峰论坛上，深圳市规划国土发展研究中心发展研究所所长李江曾表示，《深圳经济特区城市更新条例》年底应该会出来，“今年不出明年怎么也要出来。”

在《深圳经济特区城市更新条例》“难产”的同时，深圳城市更新也在寻求着新的“提速之路”。8月7日，《深圳市2019年度城市更新和土地整备计划》发布，首次提出“零星急需项目”说法。其中规定，考虑到各区交通综合治理等公共利益项目的急需，各区区级房屋征收计划可安排零星急需项目1项，授权各区政府审批并实施。同日，木头龙片区零星房屋征收被确定为2019年度罗湖区零星急需项目。8月30日，《罗湖区木头龙片区零星房屋征收项目补偿方案(征求意见稿)》(以下简称《补偿方案》)公开征求意见，提出“签约期限为房屋征收决定公告之日起90日内（含90日），签约期限内达不成征收补偿协议的，报请罗湖区人民政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。木头龙，由此成为深圳“零星征收”第一例。

分析

专家：对“2/3政策”在深圳　以特区立法方式落地持乐观态度

尽管以木头龙为代表的“零星征收”已经在进行着具体实践，但广东省“三旧改造”“2/3政策”出台后，仍有很多声音表示，希望其能在深圳以特区立法的方式“落地”。多位从业者对此持乐观态度。

打破“双百条例”时机已经成熟

建纬律师事务所高级合伙人贺倩明在接受南都采访时表示，从深圳目前的情况来看，打破旧改“双百条例”的时机已经成熟。“前几年深圳人对强制售卖制度还是比较反对的，但通过这几年，大家会发现少数人利用制度问题拖延拆迁，确实损害了公共利益”。依据这样的观察，贺倩明认为，目前深圳的环境是有利于“2/3政策”出台的。

合一城市更新集团董事总经理罗宇在接受南都采访时也提到，深圳目前对“打破双百政策”比较有迫切性，拆迁困难是深圳许多旧改项目都正在面临的问题，确实需要一个好的解决机制。“在小部分业主搬迁的谈判困难下，引入司法途径是有必要的”，罗宇直言，市场化的拆迁虽然相对高效，但如果缺乏引导，也会出现“市场失灵”的情况。他认为引入政府裁决就是在行业内引入一个“裁判员”，有利整个行业的发展，也有利于深圳旧改的实施。

“2/3政策”要在深圳落地，需要经过怎样的过程？贺倩明分析，这类政策的落地与“强制售卖”不同，是行政裁决的制度安排，从立法角度来说，必须通过地方立法的形式把这个制度确立下来，才能在具体执法过程中作为执法依据，“可能需要对深圳目前的城市更新条例进行修改”。

行业亟须稳定机制解决争议突破瓶颈

深圳距离打破“双百政策”，还有多远？贺倩明预计，应该就在近两年内，广东省“三旧改造”政策会落地深圳。他表示这种判断一方面是出于深圳实际情况，大多数旧改项目都推进缓慢，急需一个解决方法，另一方面，他认为广东省已经开放了政策，深圳作为先行示范区，理应积极响应。罗宇也在接受南都采访时提到，《罗湖区木头龙片区零星房屋征收项目补偿方案》作为深圳首个零星征收方案，虽然是一个新思路尝试，但要常态解决旧改项目中出现的问题，还是需要稳定、可靠、合法合规的机制，为整个行业提供一个解决争议的平台。

而在采访中，几位行业专家也都提到，除了“双百政策”外，深圳城市更新还存在其它一些瓶颈，同样需要被解决。罗宇认为这包含了前期融资的困难、旧改项目合法权属不够的困难和规划限制的困难。贺倩明指出，城市更新的困难还涉及到集体用地的处理、违法建筑的处理等。要解决这些具体的现实困难，相关政策还需要进一步细化，才能为深圳城市更新更好提速提供保障。

尽管以木头龙为代表的“零星征收”已经在进行着具体实践，但广东省“三旧改造”“2/3政策”出台后，仍有很多声音表示，希望其能在深圳以特区立法的方式“落地”。多位从业者对此持乐观态度。

打破“双百条例”时机已经成熟

建纬律师事务所高级合伙人贺倩明在接受南都采访时表示，从深圳目前的情况来看，打破旧改“双百条例”的时机已经成熟。“前几年深圳人对强制售卖制度还是比较反对的，但通过这几年，大家会发现少数人利用制度问题拖延拆迁，确实损害了公共利益”。依据这样的观察，贺倩明认为，目前深圳的环境是有利于“2/3政策”出台的。

合一城市更新集团董事总经理罗宇在接受南都采访时也提到，深圳目前对“打破双百政策”比较有迫切性，拆迁困难是深圳许多旧改项目都正在面临的问题，确实需要一个好的解决机制。“在小部分业主搬迁的谈判困难下，引入司法途径是有必要的”，罗宇直言，市场化的拆迁虽然相对高效，但如果缺乏引导，也会出现“市场失灵”的情况。他认为引入政府裁决就是在行业内引入一个“裁判员”，有利整个行业的发展，也有利于深圳旧改的实施。

“2/3政策”要在深圳落地，需要经过怎样的过程？贺倩明分析，这类政策的落地与“强制售卖”不同，是行政裁决的制度安排，从立法角度来说，必须通过地方立法的形式把这个制度确立下来，才能在具体执法过程中作为执法依据，“可能需要对深圳目前的城市更新条例进行修改”。

行业亟须稳定机制解决争议突破瓶颈

深圳距离打破“双百政策”，还有多远？贺倩明预计，应该就在近两年内，广东省“三旧改造”政策会落地深圳。他表示这种判断一方面是出于深圳实际情况，大多数旧改项目都推进缓慢，急需一个解决方法，另一方面，他认为广东省已经开放了政策，深圳作为先行示范区，理应积极响应。罗宇也在接受南都采访时提到，《罗湖区木头龙片区零星房屋征收项目补偿方案》作为深圳首个零星征收方案，虽然是一个新思路尝试，但要常态解决旧改项目中出现的问题，还是需要稳定、可靠、合法合规的机制，为整个行业提供一个解决争议的平台。

而在采访中，几位行业专家也都提到，除了“双百政策”外，深圳城市更新还存在其它一些瓶颈，同样需要被解决。罗宇认为这包含了前期融资的困难、旧改项目合法权属不够的困难和规划限制的困难。贺倩明指出，城市更新的困难还涉及到集体用地的处理、违法建筑的处理等。要解决这些具体的现实困难，相关政策还需要进一步细化，才能为深圳城市更新更好提速提供保障。

影响

提升旧改速度将对楼市　及保障房供应有积极影响

若“三旧改造”政策在深落地，将为深圳楼市带来何种变化？

落地到产生影响最快需3-4年

深圳中原二级市场董事总经理玉家雄接受采访时提到，对于深圳这样高速发展、土地资源又较为有限的城市来说，这样能为城市更新提速的政策，将为楼市带来许多正面影响。“最直接能带来的影响就是新增土地面积会有所增多，旧改的速度能加快”，玉家雄提出，若能通过政策调整旧改速度，开发商也会在接手城市更新项目的时候有更大把握，深圳城市更新未来的局面将与当下实际情况有较大区别。

而与普通置业者最息息相关的，就是相关政策可能给房价带来的影响。玉家雄判断，若此次政策能在深圳落地，推动深圳城市更新进程，增加楼市面积供应，将使深圳房价得到更好的平衡，“深圳是人口密度高的城市，旧改推进不下去只会导致楼市供应紧张，供求不平衡房价自然上涨”。而相关政策若能出台，可缓解深圳楼市供求不平衡的情况，对房价的调控效果将有明显表现。玉家雄预计，从相关政策在深圳出台落地，到对楼市产生前述影响，最快需要3-4年的时间。

旧改土地存量释放加快，除了对商品房市场带来影响外，罗宇更预言，由于深圳目前对商品房配建保障房的相关规定，这样的变化也有助于深圳保障房的供应，能为深圳市民提供更多保障房的机会。

推动小产权房城市更新进程

贺倩明则对深圳的城中村小产权房交易可能受到的影响进行了分析，他提到，此类政策对小产权房的城市更新进程也将产生推动作用。在城中村的城市更新过程中，对于城市更新项目的权利主体确认，是把原来分散的权利通过搬迁补偿协议的方式，形成单一权利主体。因此，虽然不需要权利主体100%达成更新意愿，并100%签订搬迁补偿安置协议，但也同样需要小业主们100%同意进行更新。而“2/3政策”若能落地，对城中村城市更新来说，无疑也是推进旧改进程的一剂良药。但贺倩明也提到，即使如此，小产权房交易原本就存在的风险也是难以规避的，置业者仍需保持谨慎。

统筹：南都记者 孙雅茜

采写：南都记者 吴灵珊 孙雅茜

摄影：南都记者 刘有志