建先行示范区，深圳如何打造民生幸福标杆？

（原标题：建先行示范区，深圳如何打造民生幸福标杆？原体改委主任撰文建言）

圳见·徐景安专栏

中共中央、国务院在《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中对深圳提出的战略定位是：高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋。

我认为这五个定位中，“民生幸福标杆”最重要，其他四个定位都是为了人民幸福这个目标，这是党的初心，社会主义的真谛。人民幸福，包括物质、情感、精神。当前关系人民幸福最直接、最迫切的是民生问题。《意见》要求深圳“建成全覆盖可持续的社会保障体系”，“逐步实现常住人口基本公共服务均等化”。这是问题的核心。

深圳在改革开放中快速发展，2018年人均GDP达到2.9万美元，率先进入高收入水平之列。中国改革开放40年，GDP总量跃升为世界第二，同时中国城市化严重滞后带来社会保障不健全、公共服务不均等，由此带来了一系列问题。2018年，中国常住人口城镇化率达到59.58%，户籍人口城镇化率达到43.37%，即农村人口与城镇非户籍人口为59.63%。按照现行政策，城乡间、户籍人口与非户籍人口，在社会保障、公共服务上差距不小。从哪里入手解决？这是全面深化改革面临的首要问题。

我国实行社会主义市场经济，市场经济在发展经济、提高效率的同时，必然优胜劣汰、两极分化。社会主义就应该运用看得见的手，通过财政分配，建立覆盖全民的均等的公共福利制度，并且向弱势群体、贫困地区倾斜。深圳成为中国特色社会主义先行示范区，首先要清楚中国特色社会主义的本质含义。党的十九大报告中指出，“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”；“带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标”。这就要求切实加强以脱贫攻坚和民生改善为重点的社会事业发展，努力让经济总量、财税增量更多地转化为人民群众的生活质量，让发展更有“温度”、幸福更有“质感”。

中央为什么将中国特色社会主义先行示范区的任务交给深圳？深圳在“先发展起来”的第一阶段当了排头兵，现在我国要解决发展起来以后所面对的困难，深圳也面临以后朝什么方向和目标努力、向全国示范什么的问题。

深圳已成为中国副省级城市中经济实力最强的城市，有条件首先实现民生幸福，但这同时又是深圳的短板，迫切需要解决。深圳要成为“民生幸福标杆”，这需要从认知上摆正发展与民生的关系——发展经济的根本目的是为了保障和改善民生。

深圳2018年常住人口1302.66万，其中户籍人口454.7万。以户籍人口占常住人口的比例，深圳34.9%，北京62.6%，上海60%，广州62.9%，全国72.7%。如果深圳以总人口2000万计算，常住人口的城市化率65.1%，略高于全国59.58%，以户籍人口计算的城市化率22.7%，仅为全国43.37%的一半。户籍人口与非户籍人口所享受的公共服务差别不小。

《意见》要求“民生幸福标杆”成为深圳的战略定位，要“建成全覆盖可持续的社会保障体系”，“逐步实现常住人口基本公共服务均等化”。这既是深圳要成为中国特色社会主义先行示范区必须补的短板与弱项，也是制度上需要有的重大突破。常住人口基本公共服务均等化就是取消户籍与非户籍人口在社会保障上的差别。从全国来说，8288.5万城镇常住人口，6028.4万户籍人口，其中2260.1万的非户籍人口要逐步提高到户籍人口一样社会保障水平。新中国成立70年来户籍制度带来的不公平待遇被取消，这是决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利具有历史意义的制度改革。

2016年9月30日国务院办公厅《印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，2018年10月10日，国家发展改革委办公厅发布《关于督察推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，可见非户籍人口入户之难。为什么一些地方不积极？因为增加1个户籍人口，就多1份社会保障的财政负担。现在不少地方展开了人才争夺，高学历人才、高科技人才，可以直接入户、给保障房，或者购房补贴。户籍为高端人口敞开大门，一切还是为了发展，发展成果还是向少部分人倾斜。

现在中央到各级地方政府都加大了民生投入，提高了民生投入在财政支出的比例。2019年深圳政府工作报告提出，全年计划完成十个方面40项民生实事和一批民生微实事，安排九大类民生支出2709亿元，其中教育、医疗支出分别增长11%和13%。但看不出是向哪部分人倾钭、覆盖的群体是谁。民生投入必须以共享、均等为理念，逐步缩小户籍与非户籍的差距为目标。“民生幸福标杆”一定不是户籍人口民生幸福、少部分人民生幸福，而是逐步做到常住人口民生幸福。

实施民生实事和民生微实事的做法也需要改进。民生问题需要系统化、制度化、目标化解决，采取打补钉、贴膏药这种零敲碎打的做法，反而会导致民生投入碎片化，要解决这个问题，建议制定“民生长远规划”。

我国制定了十三个五年计划和规划，过去以工农业总产值、后来以国内生产总值作为目标，重点是发展，有量化的指标，以产业政策和项目建设作保障。其中民生也有一章，大都是定性的承诺，没有或者很少有量化的指标，资金更没有保障。所以，各级政府都采取一年办几件实事的做法。民生问题涉及面广，十分复杂。这是一个系统工程。一年做几件实事，决策容易绕开政策性、制度性问题，更主要的是以现行的政策与制度为依据，可能加剧不公平。

建议以“民生幸福标杆”为目标，深圳制定民生五年规划。

首先要根据深圳的实际情况，确定民生的范围，有直接民生与间接民生之分，提高直接民生占财政支出的比重，逐步实现基本公共服务在户籍与非户籍人口之间的均等化，降低直接民生中的行政开支成本，增加民众受惠比重，这样才能把改善民生真正落到实处。

民生规划的主要内容：居民收入增长、社会救助体系、社会保障体系、公共服务体系、公共安全体系、公共财政制度、整合社会资源。

此举意在用民生规划“倒逼”产业优化、城市规划以及政府职能转变。尤其是要调整财政支出结构，压缩行政不合理开支，实现向非户籍倾斜、向困难群体倾斜、向社区基层倾斜。

制定民生长远规划是目标与方法的创新，深圳有条件，也有能力为全国做示范。

(作者系原深圳市体改委主任)