深圳闲置土地有特殊因素如何激活空间价值

调控从需求端转向供给端,源头的土地是调控重点。一方面,从价格角度启动“地价-房价”联动调控,另一方面从数量角度开启“从增量到存量”的供应机制。对国内最缺土地资源的深圳来说,早在10年前就开启了存量盘活(2009年发布《深圳市城市更新办法》)。近年来,拆旧建新式的城市更新难以为继,深圳空间挖掘转向已批未建和闲置土地盘活。比如,土地用途变更或容积率调整激活久盘不活的项目,将项目开竣工时间刚性化等,都是最新政策。

另外,深圳每年发布《闲置土地信息公开表》,最新的公开表显示,目前全市宗闲置土地共62宗,其中22宗闲置为政府原因,40宗闲置为企业原因,占比达65%。闲置时间短则1个月,长则高达205个月。这其中,初始规划为住宅用地的很少,多数是工商业用地。按照国土部2012年发布的《闲置土地处置办法》,“如果为企业自身原因的,闲置一年的收土地价款20%的闲置费,闲置两年无偿收回”。

从全国看,被认定的闲置土地中,60%以上的闲置是由于政府原因造成的,这与深圳恰好相反。对于深圳来讲,土地资源极其匮乏,产业升级快且落地需求嗷嗷待哺,企业投资和融资渠道多样,海量供地导致的无谓闲置,基本不存在。另外,房地产需求旺盛,不仅存量土地交易供需旺盛,而且经过土地用途改变、容积率提升等盘活途径,就能够将存量土地的价值显化出来。

之所以大量出现企业自身原因导致的闲置,多数是与深圳产业升级快、城市更新(土地用途变更、容积率调整)、地价上涨等原因有关。比如,2008年以来深圳新兴产业加速发展、地产蓬勃兴起,过去30年外向型经济发展中很多企业受益,手上的地明显升值。对这些地块,政府征收也好,与开发商合作搞城市更新,挖掘房地产红利也好,都会出现征收置换、规划调整等外部因素介入,激活了土地的市场价值,导致与原股东的纠纷。

闲置土地只是深圳盘活存量的一部分,已批未建土地更多。目前,深圳已批未建土地564宗,被认定为闲置的仅10%左右,涉及企业原因的共127宗,涉及政府原因的404宗,涉及外部因素的33宗。

关于闲置与已批未建,并无明确的标准。不管如何,这说明了,即便是深圳这样寸土寸金的城市,土地供应也像吸水的海绵,用力捏一把,就能挤出来。但是,尽管深圳闲置土地处置的措施很多,但由于政府原因不在少数,股权和债券关系复杂,加上房价地价上涨导致对利益争夺激烈,旷日持久的诉讼让闲置难以避免,盘活的难度很大。目前看,基于深圳第三产业主导、住房需求潜力太大,通过用途变更和容积率调整,提高使用权人参与处置积极性,即通过激活空间价值来买单,还是为数不多的可行之举,最典型的就是产业用地改建房地产(现在主要给人才住房开口子,并以可售商住做补偿)。这样,既能解开盘根错节的利益纠葛、减少诉讼纠纷,还能为人才住房、基础教育、医疗等公共设施提供落地空间,不失为一种智慧。

(作者系广东省住房政策研究中心首席研究员)