政府工作报告修改 提及“减少反复开挖”

（原标题：政府工作报告修改 提及“减少反复开挖”）

光侨路地下综合管廊。

宝安大道新安路段近日进行道路提升工程，现场北行方向严重拥堵。

今年“两会”期间，南都推出的深圳道路年底集中开挖调查报道成为热议焦点，不少代表和委员都提出相关建议和提案。深圳市政府修改《政府工作报告》，将“加强市政工程文明施工管理”修改为“加强各类市政工程建设的统筹，切实减少道路反复开挖，强化文明施工管理”。深圳市市长陈如桂昨日专门组织召开部分人大代表专题座谈会，带领有关工作部门主要负责人和部分区长，主动听取和回应人大代表对加强市政工程施工等问题的意见建议。

对道路年底集中开挖，龙岗区委书记张勇、区长戴斌在分组讨论及接受南方都市报采访时表态，民生工程建设长痛不如短痛，但要在短痛中，尽量减少阵痛。龙岗今年仍有大量工程需要建设，但会尽量减少对市民生活的影响。在前几天的分组讨论上，宝安区委书记姚任也作了解释和表态。

●代表建议

城市建设设施要立法 施工区域加设电子屏

今年“两会”期间，市人大代表黄文辉提出了相关的道路开挖的建议。黄文辉认为，深圳市道路维修整改与绿化改造一直以来是同一年以内同一路段出现多次反复的开挖与整改现象，这些民生工程往往在维修改造好后，好好的道路、街道、绿化在短短的时间内又出现同路段的重新开挖。“施工带来的噪音、灰尘等环境影响给市民带来困扰，道路的不畅通也影响着出行，反复开挖与改造也是反复不停地在浪费着纳税人的钱。”黄文辉说，特别是2018年9月底以来至今全城全面开花式的道路开挖现象更甚，造成塞车严重。

面对市民的质疑，有关部门回应称，市政管网、电力、燃气、排水、通信、公安监控等单位的管道、管线或设备井等相关的配套设施，都铺设在路面下，外单位根据流程申报了相关的管线预埋、建设等施工项目，但各外单位申请的时间不统一，才会出现一条路反复施工的情况，施工项目都是由各申报单位进行经费投入。

黄文辉建议，施工单位和政府部门都不要任性，积极协调各部门统一统筹，建立联动机制或成立统一的管理部门，不得随意道路开挖与管道改造。另外，科学管理，大力提倡生态文明建设，减少社区公园、绿化带的绿植改造；减少和杜绝财物浪费。黄文辉还建议，规划建设要有前瞻的眼光，积极调研，完善财政制度，减少财政浪费；对城市建设负责、对市民负责，要充分发挥听取各级声音，广大征求市民意见。对城市建设完成的设施要立法，不能随意改变，更多的财政要用到民生项目医疗，教育等项目上去。

“你要真正去解决这些问题，就必然地要触碰到一些利益上的让步，法律方面的突破，那这些问题如何去做？现阶段能做的就是做好解释工作。”市人大代表陈洁建议，首先还是要尽可能统筹开工时间；其次，在施工区域外围标识清楚工程性质和时间，“当大家明白这个事情来龙去脉的时候，他的心理上的反感就会降低许多，因为它有可期性，他也会配合工程的推进。”

陈洁特别提到，“包括有些工程什么时候不能施工，也要写清楚。因为现在有一个槽点就是，我经常看到工地上没人。”她建议，可在施工区域加设电子屏，“有基础信息，也有动态信息，让路过的人都明白你在干什么。”

●专题座谈

切实减少施工扰民

据悉，深圳市市长陈如桂昨日专门组织召开部分人大代表专题座谈会，带领有关工作部门主要负责人和部分区长，主动听取和回应人大代表对加强市政工程施工等问题的意见建议，要求交通、住建、城管、水务、规土等部门，要正确对待人大代表监督，自觉接受人大代表监督，习惯在人大监督下开展工作，认真改进监督反映的各种问题，举一反三、完善方案、健全制度、落实责任，更加广泛听取人大代表等各方面意见。

陈如桂要求，要加强市政等各类施工工程的统筹管理，尽量避免道路反复开挖，切实减少施工扰民等问题，不断提升市政工程建设的科学性和系统性，真正把好事办好办实。

市六届人大七次会议各代表团审议了《政府工作报告》，市政府对《政府工作报告》作了23处修改，其中将“加强市政工程文明施工管理”修改为“加强各类市政工程建设的统筹，切实减少道路反复开挖，强化文明施工管理”。

●官方表态

会将影响降到最低

“今天代表也在热议道路开挖问题，我在这里表个态。2019年是水环境治理决战年，一定要打赢治水提质攻坚战。2019年龙岗依旧还会出现道路开挖的现象，但区委区政府会尽量把工作做好，统筹建设，将对市民生活带来的影响降到最低，让辖区老百姓感受到市容环境的提升。”龙岗区委书记张勇在分组讨论中说道。

在接受南都记者采访时，就龙岗如何减少道路反复开挖，张勇简要阐释了龙岗接下来采取的一些措施。“就像城中村综合整治一样，道路工程建设也要整体统筹规划。去年，龙岗城中村整治过程中，要求区发改部门牵头，联合环水、城管、燃气、建筑工务局、供电、水务等多个部门，同步谋划、共同推进。接下来，龙岗道路工程建设也会统筹进行。”他说。

不过，张勇也坦承，治水提质是今年龙岗的重要工作之一，还会有大面积的工程需要建设，肯定还会出现道路开挖现象，但龙岗会把对市民带来的不便减少到最低。“在减少不便的同时，让市民最大限度地感受到城区市容环境的提升，使辖区居民获得感、幸福感不断提升。”

除区委书记张勇表态外，龙岗区区长戴斌在接受南都记者专访时表示，龙岗接下来会加强对于道路工程的统筹、监管，加大执法力度，利用建筑工程红黑榜等手段规范工程建设，同时也会加强与市民的沟通。

戴斌表示，道路开挖问题市民很关注，这里面确实存在工程统筹不到位的因素。接下来龙岗会从三个方面来解决这一问题，尽量把对市民的影响降到最低。一是加大工程统筹力度，将市政道路项目、治水体质项目、管网建设、水电工程等统筹规划，减少反复施工；二是加强管理，通过“龙岗工程质量红黑榜”等多个抓手，打出管理组合拳，加大对工程监管；三是加强执法；对于噪音、粉尘等勤检测、强执法，开展整治行动，加大执法力度。

此外，戴斌强调工程建设过程中，要加强与市民的沟通。倾听市民的意见，争取市民的支持，降低对市民的影响，让市民享受民生工程带来的成果。尤其是工程信息该公示的要公示，明确落实主体责任，发挥社会各界的监督作用。“为了城区发展，民生工程必须要建设。道路开挖问题的解决之道，不是不建设，而是找到最佳建设方法。长痛不如短痛，城市环境提升改造一定要进行，但要在短痛中，尽量减少阵痛。”

●专家建议

城市规划：按规划建设也要动态调整

能否从城市规划的角度，避免已经建成的道路频繁开挖的问题？深圳大学建筑与城市规划学院教授饶小军表示，理论上可以解决，但受到行政条块划分的制约，很难实现综合协调。“最好是可以实现统一施工，但问题是谁来协调”，饶小军表示，由于不同部门负责不同工程内容的行政划分，前期工程与后期工程间很难做到统筹协调，反复开挖建成道路的情况就很难避免。

对于这种在城市升级过程中，不得不借助“对道路打补丁”的方式，饶小军直言，现代城市太复杂，很难在一开始都能面面俱到的考虑到，“这是城市升级的必要，但为了城市更长远的未来考虑，要‘忍一时之痛’”。但同时，绕小军也表示，虽然道路开挖的主流是由于城市发展，但也不能排除政府在规划上存在不完善、‘拆东墙补西墙’的问题。

在饶小军看来，中国城市在发展中面对的如建成的道路频繁开挖等城市病，其根本原因在于城市发展速度太快。他举例，在很多欧洲国家，城市并没有这么快的发展，也不存在人口如此急速的增加，没有发生巨变的城市，只需要对基础设施进行修缮，并不存在急速扩张的需求，“这是近20年城市剧烈膨胀所带来的问题，城市发展能不能慢一点？”

技术解决：建设共同沟一次性解决

“深圳和欧美大城市发展不同，上世纪80年代规划的人口是80万，中等城市规模，几经调整，现在达到2000多万人口，深圳在这么多年集聚这么多人口是难得的事情，也体现出空间预留、市政公共设施预留不足，这很难避免。”深圳综开院城市化发展研究所所长曾真认为，深圳不是一步到位做到很大的城市，只能边去成长边去补缺，这是自然过程。但曾真认为，也不是没有办法避免。比如上海浦东上个世纪90年代发展起来，开发比较晚但也较成熟，用共同沟的方式把排水、电线电缆等所有管线全部铺设在共同沟内，避免反复开挖。

“光通过制定管理办法不是最优解决办法，在统一规划、协调上未必全部到位。实际上，在去年的道路施工出现各类问题，光靠管理办法能否全部解决是个疑问。”曾真提到，光明做的共同沟就很好，现在看建起来比较复杂，造价很高，但这是有前瞻性的举措，可以保证城市建设中二三十年不去开挖。面对地下管道错综复杂及地铁建设等因素，共同沟的建设并不容易，曾真建议，能不能分期建设。曾真还提到，广州的越秀区是老城区，在城市更新中，无论街道立面，还是路面，都体现出焕然一新的城市风貌，这些好的城市发展管理经验，都可以学习借鉴。

●光明经验

地下管廊运营5年 有效避免反复开挖

共同沟的建设能否破解道路反复开挖难题？市人大代表朱闻博和深圳综开院城市化发展研究所所长曾真都提到这种技术方案，不过，朱闻博认为共同沟不适用于深圳目前管网建设。共同沟到底怎么建设的，南都记者调查了光明区共同沟建设。

地下综合管廊作为城市基础设施建设领域的一项前瞻性工作，于2008年率先在光明试点建设。目前，光明区已拥有华夏路(光侨路———光明大道)、光侨路(东长路———竹塘路)、观光路(光侨路———光明大道)三条地下综合管廊，总长达到8.5公里。三条管廊投入运营5年来发挥了良好社会效益，且很大程度上避免了道路重复开挖。

深圳中冶管廊建设投资有限公司光明综合管廊运维中心副主任周海自2012年就开始参与光明地下综合管廊的运维工作。周海介绍，华夏路、光侨路、观光路三条地下综合管廊自2013年相继投入运营后，管线平均接入率达到80%，在保障城市供应、克服城市规划与市政管线发展变化之间的矛盾、缓解交通压力、提升城市品位等方面发挥了积极作用。“以华夏路为例，投 入 运 营5年 来 因 舱 内 供 水 管(D N 800)、电缆(10K V和20K V )以及通信线缆而引起的道路重复开挖情况，几乎没有出现。”在周海印象中，即便三条道路开挖也是因为天然气、雨水管等其他类别的管道改造、更新所致。

南都记者近日随周海进入光侨路、华夏路两条地下综合管廊参观走访。据了解，光明区投入运营的三条地下综合管廊均建于2008-2013年间，施工时机与道路新建同步，施工方法均为明挖法，平均成本在3000万———5000万/公里。周海说，“如果放在现在，每公里建设成本肯定破亿。”南都记者从光明区住建部门获悉，今年光明区又有两条地下综合管路投入建设，分别位于光侨路(竹塘路———光辉大道，2公里)和中山大学深圳校区(7.6公里)。未来，光明区规划建设的地下综合管廊总里程将超过40公里。

虽然造价高昂，且在短时间内难以收回成本。但周海认为，地下综合管廊的最大意义在于节约土地资源及避免道路重复开挖引起的浪费，“能发挥良好的社会效益和间接经济效益”。目前，地下综合管廊建设已在宝安、龙岗等多个地区铺开，地下综合管廊与地铁相结合的思路也不断被接受认可。

●他山之石

广州建立联席会议制度 编制道路挖掘施工计划

记者通过公开资料了解到，早在2012年，广州就印发实施《广州市城市道路挖掘许可管理试行办法》，并多次修订办法。2016年4月广州市相关部门在对该办法实施效果等内容的调研评估中提及，通过编制年度挖掘计划，有序安排各项工程的实施，有效防止重复开挖的现象，实施的效果是非常显著的。根据2017年广州市政府印发的《广州市城市道路占用挖掘许可管理办法》，实施城市道路的占用、挖掘依法实行许可制度，并遵循统一管理、分级负责、社会监督的原则进行管理。要求市市政主管部门应当根据电子政务建设要求，推进全市统一的城市道路占用、挖掘许可电子平台建设，逐步实现城市道路占用、挖掘许可事项网上受理以及市、区两级的联网许可。在城市道路占用、挖掘许可管理方面，要求市市政主管部门建立联席会议制度，定期召开会议，会同城市管理、公安机关交通管理、国土规划等有关部门，按照“集中研究，科学统筹”的原则，根据城市道路建设和维修计划，结合城市道路的整体规划、养护、维修工作安排以及城市工程管线近期建设规划及年度建设和维修计划，研究编制全市城市道路挖掘施工计划。

●记者观察

大规模空间开发将启

规划预见性应是标配

今年两会，深圳全城开挖的现象引发了委员代表们的广泛关注。事实上，在此之前，南都记者走访调查发现，对于这一现象，公众早已普遍反映强烈。从现有职能部门的解释和对问题的分析来看，规划统一性和前置性的缺失，工程合规监管的缺位，事后完工标准统一验收检查的缺乏，都是给公众带来生活不便和影响的问题所在。如果我们承认，工程建设本身是深圳城市发展的客观需要，那么预见性与统筹性，则反映出了一座城市在现代化、精细化管理上的不足。对于被赋予在粤港澳大湾区中承担核心引擎角色的深圳来说，其暴露出的对城市发展的想象力不足，也是对深圳在下一个四十年的新的城市定位的一次提醒。

以深圳正在全面推进的城市轨道交通为例，按照市长陈如桂的说法，在未来二三十年中，深圳将进入大规模空间开发阶段，其中，仅轨道交通的建设目标就将达到1000公里。这是什么概念，深圳目前已经通车运营的地铁线路里程285公里，在建里程273公里，也就是说，未来地铁的建设强度将是现在的近四倍。

但从现状来看，深圳地铁的前期规划，已经表现出突出的预见性和超前规划不足的问题。在车型选择、线路容量以及客流量预估、车站换乘设计等方面，前有四号线，后有三号线，在早晚高峰的超饱和状态，均已鲜明凸显了这种预见性不足带来的城市发展的严重矛盾。而在已有前车之鉴的情况下，对于新的关系到城市未来长远期发展的工程，则必须以预见性的视角和格局进行规划。

从某种意义上，主管部门不应当因近期的成本、工程难易等成为局限，更多应着眼于未来二十年、三十年的深圳城市格局。以地铁建设为例，当下深圳几乎所有跨原二线关的线路都存在运力饱和的现象，这与当初规划设计时对深圳城市发展的想象空间不足，客观上存在因果关系。其实把容量修足，多修多预留一些，花费并不是成比例上升，比如6A(六节标准车厢)升到8A，可以提升30%的运力，但投资方面提高的成本，却远远用不到30%。以东部快线14号线为例，按照目前三号线的运行饱和程度和东部未来对轨道交通出行的实际诉求，当下设计的8A车型在运力容量上就存在明显不足的问题，如果以增加一定程度的建设成本，可以实现成倍数的运力扩容，为何不在建设之初提前将余量留足？留足余量，包括在近期规划的线路中，根据人口现状规划考虑线路运力布局和各线路之间的协调性，充分考虑换乘便捷性问题，将工程在前期有预见性及统筹性的前置规划布局，而不是修到哪里想到哪里，只考虑解决眼下问题，实际上为未来长远留下手尾。这也是“挖挖挖”问题解决的背后，需要正视的深层因素。