住房40年变迁史：由“蜗居”向“适居”嬗变

房子不仅是容身之所，更蕴含着“家”的寓意。中国改革开放走过了风雨砥砺的40年，从上世纪60年代的平房，70年代的筒子楼，80年代的单元楼，到现在的高层复式等，从福利分房，到实现商品房转化，国人的住房条件和质量都发生了翻天覆地的变化。这种转化过程也是中国经济体制改革的过程。深刻地体现了时代的进步。

从酝酿、探索到正式启动，从分期分批推进到不断深化，再从福利分房制度终结到住房保障时代开启，我国关于住房制度改革的每一步措施都清晰可见。中国城市的面貌在房改政策下发生了翻天覆地的变化，高楼林立、道路宽敞，房地产也成为拉动经济增长的强动力。

大幕拉开住房改革初探索

改革开放之前，我国采取福利分房制度，绝大部分城镇居民的住房是租赁单位或房屋管理部门的房屋，仅少数居民拥有自己的房子。筒子楼是最典型的代表，一条长走廊串连许多单间，人口多、住房面积小、三代同居一室是当时住房条件的真实写照。

改革开放初期，中国人口增长迅速，人口与住房的矛盾日益加大。1978年，全国城镇居民人均居住面积仅3.6平方米，缺房户达869万，占城市总户数的近一半。

1978年是中国改革开放的起步之年，党的十一届三中全会召开，中国从此进入了改革开放的崭新时代。邓小平首次提出允许私人建房或者私建公助，中国开始试水住房制度改革。从此，中国的住房开始了从瓦房、平房到楼房、公寓、别墅的全新发展阶段。

1979年，中央资助西安（楼盘）、柳州（楼盘）、梧州、南宁等城市的房屋建设，并以土建成本价向居民出售。同年，福州（楼盘）在全国率先撤销“私人建房”的禁令。在1979年的秋交会上，穗港双方签订了引进外资建房的合同，我国第一批商品房由此诞生。

深圳（楼盘）作为中国第一个经济特区是邓小平“画的一个圈”，那1980年他发表的《关于建筑业和住宅问题的谈话》，则是画下了另一个“圈”。1980年1月，深圳经济特区成立了第一家房地产公司，也是我国有史以来第一家房地产公司。

邓小平指出，住房改革要走商品化的路子，由此拉开了住房制度改革的大幕。从1980年至1988年，是房改准备阶段。这一阶段仍执行福利分房制度，只是住房形态发生了变化。由筒子楼转变成了设施相对完备的单元房，居住条件上了一个台阶。

1980年6月，《全国基本建设工作会议汇报提纲》中提出：准许职工私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅。1981年，国家建筑工程总局和中国建设银行(601939,股吧)联合组建了中国房屋建设开发公司，成为我国第一家全国性房地产开发公司。

1982年中国宣布土地国有化，而且还限于城市范围。同年，国家有关部门设计了“三三制”补贴出售新建住房方案，即由政府、企业和个人各承担三分之一，并在郑州（楼盘）、常州（楼盘）、四平、沙市试点。不过由于在试点中暴露出住房建设资金不能自身循环等问题，国家和企业难以长期承受这种负担，因而于1985年停止了这种做法。

从1956年到1986年30年间，全国城市仅盖了7亿平方米住宅，按照50平方米一套，折1400万套，平均每年47万套。1985年国家对城镇住房进行调查，调查结果是人均住房面积仅2至4平方米。

1986年1月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，标志着我国住房制度改革进入整体方案设计和全面试点阶段。

此后，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。1988年2月25日发布了《国务院关于城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，拉开了中国住房体制改革的序幕。从此，住房逐渐变成了个人私有财产，此前沿袭多年的福利房逐渐被个人消费的商品房所取代。

1991年10月召开了全国第二次房改工作会议，确定了租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则。通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。

1993年11月，国务院房改领导小组在北京（楼盘）召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。

1994年7月18日，国务院作出《关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着初步探索建立中低收入阶层为主的经济适用房和高收入阶层为主的商品房供应体系来提高我国住房保障水平的萌芽。《决定》的出台，开启了我国城镇住房商品化的大门。各地纷纷制定本地区房改实施方案，在建立住房公积金、提高公房租金、出售公房等方面快速发展。

1998年之前，我国住房保障政策处于萌芽探索阶段。从1998年开始，我国房改进入建立住房保障制度阶段。这一阶段对住房制度不断实行修改、完善，也可称为不断深化房改的阶段。

1998年7月3日国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》具有里程碑式意义，该文件宣布全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。这意味着取消福利分房，住房资源全面市场化，房子从分配型的计划经济走向了市场经济。

中国城镇住宅建设面积得到飞速发展，1997年才刚刚跨过4亿平方米大关，然而，仅仅过了两年时间，1999年就越过5亿平方米门坎，2001年突破6亿平方米新纪录。

住房资源的市场化拉动了内需，刺激投资，推动经济增长。数据显示，中国的房地产投资规模从1998年房改前的3580亿元，一路增长到2017年的14万亿元，20年间增幅达到40倍。房地产对中国经济的拉动还不仅限于自身行业，它对建筑及建材行业，家电、家具、汽车等制造行业，金融行业，家装行业、仓储、物流及交通运输行业，都有不同程度的拉动。

精准定位宏观调控

一路走来，我国住房保障体系也在逐步构建成型，公积金制度、经济适用房等惠民政策渐渐完善并构成了制度体系。

从实践经验来看，公积金制度在支持解决低收入家庭住房方面发挥着巨大作用。住房公积金制度的实施，不仅本身满足和改善了部分低收入家庭住房条件，同时，住房公积金的增值收益也成为了廉租住房建设资金的主要来源，有力地支持了廉租住房的建设。1994年住房公积金制度在我国城镇全面推行。

1996年8月国务院办公厅转发了国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，进一步明确了住房公积金是职工个人住房基金，不属于财政预算资金，按“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的原则进行管理，规范了住房公积金的管理体制，进一步推动了公积金制度的发展。

从1994年到1997年，全国住房公积金累计归集额增长速度显而易见，四年的数值分别为110亿、210亿、393亿、797亿，年均涨幅将近一倍。

1999年我国颁布《住房公积金管理条例》，并于2002年重新发布，使住房公积金制度逐步纳入法制化和规范化轨道。截至2004年底，全国住房公积金覆盖率达58%，我国建立住房公积金职工人数达6138万人，累计归集公积金7400亿元，累计发放个人住房贷款3404亿元，共支持434万户职工家庭购建了住房。

经济适用住房是我国住房保障体系的重要组成部分，出台经济适用住房政策并给予各方面的优惠政策措施，是政府保障中低收入家庭的居住权的政策体现。中国确定发展经济适用住房始于1998年，建设部2004年发布的《经济适用住房管理办法》中规定，经济适用住房指的是“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”。

统计数据表明，从1997年至2004年，我国经济适用房的投资额累计达到了3852.85亿元，其占同期房地产开发投资额的11.1%。1999年至2003年5年间，我国经济适用房的竣工套数达26.8万套，占同期住宅竣工套数的22.1%。1999年至2004年，全国经济适用房销售面积达2.18亿平方米，占同期住宅销售面积的15.9%。经济适用住房制度为广大中低收入家庭实现“居者有其屋”做出了不可磨灭的贡献。

中国政府积极推进廉租住房制度建设，不断完善廉租住房保障政策。1999年建设部曾出台《城镇廉租房管理办法》，2004年3月在此基础上多部委共同颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。截至2006年底，全国有512个城市建立了廉租住房制度，累计用于廉租住房制度建设资金70.8亿元，累计已有54.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。

2005年的关键词是调控。此后，中国房地产市场进入漫长的宏观调控期。调控政策接踵而至，2005年3月至2006年间，“国八条”(《加强房地产市场引导和调控的八条措施》)、“国六条”(《关于做好稳定住房价格工作的意见》)、“国十五条”(《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》)以及二套房首付比例提高、“限外令”、加息等政策纷纷出台。

住房保障是重要的民生问题，党中央、国务院高度重视城市低收入群体的住房保障问题。2007年8月7日，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(简称24号文)，这一文件被认为是房地产市场宏观调控重心的转移，标志着从“重市场、轻保障”向着1998年房改政策“市场、保障并重”的方向回归。这些政策的出台表明国家始终将改善国民的住房问题作为我国住房保障制度的根本目的。

不得不提及中国的棚户区改造经验是“一个世界奇迹”，到2018年，我国启动以棚户区改造为重要内容的保障性安居工程已经10年。10年间，全国棚改累计开工3896万套，圆了1亿人的“安居梦”。2018年至2020年，“三年棚改攻坚计划”要再改造各类棚户区1500万套。

数据统计，城镇居民人均住房建筑面积由2012年的32.9平方米提高到2016年的36.6平方米，6000多万棚户区居民“出棚进楼”。

我国住房保障政策体系总体上发生了根本性的转变。围绕“调整住房供应结构”“稳定住房价格”“解决低收入家庭住房困难”“经济适用房”“廉租住房保障”“监督管理”等方面初步建立起住房保障政策体系。

2007年10月，财政部印发了《廉租住房保障资金管理办法》。当年11月，建设部等九部门发布了《廉租住房保障办法》，建设部等七部门还发布了《经济适用住房管理办法》。紧随其后的中共十七大报告和总理政府工作报告中，也对这一话题再次定调，至此，一个住房保障时代全面开启。

在国家“组合拳”政策效应下，楼市开始出现积极变化。改革开放以来，我国住房保障政策出台数量呈现出持续性的平稳上升趋势，1998年以前共出台有21项政策文本涉及住房保障政策，1999-2009年间涉及住房保障的政策文本共22项。

2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》为今后完善住房保障机制指明了重要的方向。“十二五”(2011年-2015年)中后期，中国城镇户均住房已超过1.0套，城镇人均住宅建筑面积从1998年的18.66平方米，增加到2016年的36.6平方米。中国告别住房绝对短缺时代。

住房问题关乎民生，住房政策是一项重要的经济和社会政策，党中央、国务院历来高度重视国民的住房问题，并根据形势的变化出台了众多政策，对解决国民的住房问题发挥了重要作用。截至2017年共计31项，平均每年出台5项。

2016年中央经济工作会议明确提出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位。让房子回归居住属性，也表达出政府对房地产调控的决心。

2017年后，中国楼市调控节奏明显加快。统计显示，2018年以来，全国房地产调控次数已经高达405次，比2017年同期上涨接近80%。

据国家统计局数据，1998年至2017年，我国房地产开发投资累计完成85万亿元。我国住房市场发展极大地改善了民众居住环境。

中共十九大召开，标志着中国特色社会主义建设迈入新时代，住房制度改革也进入了一个新的阶段。十九大报告提出，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。报告从住房定位、住房制度改革的路径以及住房制度改革的目标等三个方面对中国未来住房制度进行了全面构想，明确住房定位是进一步深化住房制度改革。

中国官方提出加快住房制度改革和房地产长效机制建设以应对房地产市场的问题。2018年7月31日，中央政治局会议更是强调，“坚决遏制房价上涨”。随着一系列长期性和基础性制度的真正落地，中国此次住房制度改革的效应和影响将不亚于启动中国房地产市场“黄金十年”的1998年“房改”。

40年来，中国住房形势发生了翻天覆地的变化，《中国住房发展报告（2018-2019）》显示，中国居民已基本告别“蜗居”时代，进入“适居”时代，人均住房面积达40.8平方米。中国居住条件的变化也是中国40年来改革开放的缩影之一，未来的几十年，中国的房改之路仍会伴随着中国梦砥砺前行。