委员:农地征收不能用"成片开发"偷换"公共利益"概念

（原标题：委员：农地征收不能用“成片开发”偷换“公共利益”概念）

12月25日，十三届全国人大常委会第七次会议分组审议土地管理法修正案草案时，蔡继明、罗保铭、王超英、信春鹰等委员都关注到一个问题，征收和征用农村的集体土地，不能用“成片开发”偷换“公共利益”概念。

罗保铭说，征地制度改革的一个立足点就是缩小征地范围，防止随意、盲目侵占农民的土地利益。宪法和物权法将农村集体土地征收的条件规定为公共利益的需要。“那么哪些是公共利益呢？现行法里并没有明确。这次修改重要的一条，就是进行了列举式明确，明确哪些是公共利益。其中第45条第5项规定‘由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的’”。

“在基层工作时常常会碰到，像这种规定的执行有多种可能性，有可能为扩大土地征收范围留下一个口子”，罗保铭说，被征收者由于信息不对称、专业知识不够等很难充分保障自身权利，而政府因为明确享有土地利用总体规划的编制权，也有可能根据自己的需要去定义“成片开发中的公共利益”。“所以，为了防止政府行使土地使用征收权出现偏差，我觉得在征地程序上应该明确设置公共利益审查、听证等一些机制来约束政府征地行为，以充分保障包括被征收人在内的广大公众的知情权、参与权和监督权，保证被征用土地合法合规”。

全国人大财政经济委员会委员蔡继明也表示，“我们可以想象一下，建一个住宅小区是成片开发，建一个开发区也是成片开发，建一个工业园区也是成片开发，但不属于公共利益。因此，土地管理法修正案草案用一个‘成片开发’偷换了公共利益概念，这是非常明显的”。

蔡继明认为，“成片开发里到底有多少公共利益，至少要有一个定性的说法。如果没有的话，成片开发就不能作为征地理由”。

他还提出，除了上述“成片开发”，草案还设置了一个法律允许征收农民集体所有土地的兜底条款，“法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形”。“什么法律呢？除了宪法，除了土地管理法，除了城市房地产管理法，还有哪一部法律涉及到征地呢？根本就没有了，留下这么一个口子干什么？如果其他法律已经明确了，而且是合理的，就应该写进这个修正案，为什么又留下这么一个口子？”

王超英也谈到了上述兜底条款，“这个口子开得有点大。本来是为了公共利益可以征，现在法律规定可以征就可以征了，我认为还应该有严格的限制”。

信春鹰也表示，宪法规定的是国家为了公共利益的需要，但是草案提出“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”，“政府是谁？这个是要问一下的。我很担心，如果主体资格太泛，集体土地就可以成为各级政府及其部门以征收名义来取得的‘唐僧肉’”。

她强调，“以国家的名义征收，前提是为了公共利益，大家都要支持公共利益。公共利益的概念是清楚的，不可以开大口子，不是什么东西都可以往公共利益里装。另外，草案中‘政府组织实施’的概念也值得讨论。要防止商业利益参与其中。对于农民集体土地的征收是一个宪法问题，建议在后面的审议过程中对这个问题进行认真研究”。