浙江丽水宅基地使用权流转改革试点经验

（原标题：浙江丽水宅基地改革试点经验：使用权抵押贷款撬动资本下乡）

李凯怎么也没有想到，作为一个学酒店管理专业毕业的大学生，他会在浙江的一个小山村里经营民宿扎下了根。

李凯的民宿在梅源村云和梯田旁，位于浙江丽水市云和县，云和是丽水“九山半水半分田”地质特征明显的九个县之一。

在丽水，“开门见山景溪流，临窗望云卷云舒”的景象可谓处处可见，但在早年间，却因农耕时期的“人地矛盾”突出，越来越多的当地人选择外出求生，让这里成为全国知名的侨乡。

12月初，21世纪经济报道记者通过实地走访丽水的山村田野后发现，如今，随着乡村旅游的兴起，越来越多类似李凯这样的外地年轻人来到丽水，昔日分散而破落的小山村，通过发展民宿产业等新的乡村产业形态，带动当地农民逐渐归巢创业，这一新的乡村发展轨迹，正改变着当地农村的面貌。

实际上，丽水乡村的发展转变背后，除了受益于当地的自然山水风光之外，丽水正在探索推进的农村宅基地使用权流转改革，是盘活乡村经济发展的重要制度创新，为社会资本和产业进驻农村打通了制度通道，成为当地乡村振兴的核心驱动力。

在此基础上，丽水还将计划“第二轮”改革，通过一系列政策，让“乡愁”效应吸引当地城市人口前往乡村地区创业和短时居住，为更多的城市资本和人口要素重新回归乡村，盘活农村闲置资源提供源源动力。

宅基地使用权可抵押

初见李凯时，他显得心事重重，一连好几天为如何扩大自己创办的民宿品牌增加经营体量而发愁。

“如何筹钱和解决当地农房的租赁问题是关键。”李凯告诉21世纪经济报道记者，2015年计划在云和梯田创办精品民宿的时候，遇到的最大困难便是资金问题，为此他不惜转让了在县城的经济型酒店，同时还要为满足银行贷款条件，到处找当地人做担保。

李凯担忧的问题，实际也是此前不少来此投资民宿的创业者的关键阻碍。如今在浙江丽水，这些难题都已经有了解决方案。

在采访中，21世纪经济报道记者了解到，当前丽水在落实推进农村宅基地“三权分置”改革举措中，正探索推动宅基地使用权流转抵押的相关工作。在保障宅基地和农房的“所有权”和“资格权”基础上，对“使用权”流转进行了试点与创新。

其中，最核心与关键的创新探索在于打通农村宅基地和住宅的确权抵押、银行信贷等过去试点工作中的“症结”之处。

今年5月，丽水市国土资源局正式发布了《丽水市农村宅基地“三权分置”改革试点工作的指导意见》，明确了改革主要内容为落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活用好宅基地及农房使用权，并在丽水的莲都、青田、松阳和遂昌四个县(区)开展首批试点工作。

其中在“放活宅基地使用权”方面，上述文件明确了“允许个人和社会工商资本通过签订宅基地及房屋流转协议，将流转取得的宅基地及房屋使用权用于民宿、农家乐等经营(期限不得超过20年)”主体内容。

浙江省丽水市国土资源局副局长周乐均向21世纪经济报道记者解释称，宅基地使用权流转的关键，一方面是需要法律的认可，流转使用不超过20年正是基于此;另一方面则必须要和金融系统进行衔接，使得宅基地使用权能够实现抵押。

为此，今年8月28日丽水市国土资源局与丽水市人民银行联合下发了《关于加快推进农村宅基地“三权分置”改革抵押融资工作的指导意见》，并统一在松阳、青田、莲都和遂昌四地开展了首批试点。

“丽水为推进使用权流转，先后与当地法院和人民银行进行了沟通，让宅基地使用权明确了合法的流转期限，以及拥有债权抵押的资格。”周乐均告诉记者，市国土资源局为此还首创了《丽水市农村宅基地使用权及房屋使用权流转合同》以及配套宅基地使用权流转的相关不动产权证登记制度。

在具体操作方式上，只要出租的农村闲置农房具有确权后的产权证，房主和租客就可以到当地的不动产登记中心办理该农房的使用权流转证。在此基础上，租客就能够凭借宅基地使用权证到银行办理融资业务。

“既为农民增加了收入，也为农房的租客提供了资金保障。”周乐均介绍称，宅基地流转的合同期限根据双方需求灵活设置，对于租客来说，有了使用权流转证之后，在经营的过程中也可转让其使用权，同时剩余时限的宅基地使用权还可再进行流转和抵押。

统计资料显示，截至目前，全市已经办理“宅基地及房屋使用权”证书27本，办理抵押登记9宗，贷款金额220万元。

“银行十分看重担保。”李凯告诉记者，2017年决心在云和梯田旁的山脚下租用当地农房再增加一个民宿项目时，尽管当地银行对其一期项目经营的情况已经比较了解，但出于程序要求，还是要求他必须找到梅源村当地人作为贷款担保人才可以放款。

“实际上，作为外地人能够找到一个为你承担风险的当地担保人，并不容易。”李凯感慨道，在新试点的制度下，进驻农村的资本和产业，就有了一定的融资渠道和权益保护基础，为像他这样有意在农村地区将产业做大做强的人，提供了制度保障。

流转对象“扩围”

事实上，丽水探索农村宅基地使用权的流转政策并非毫无基础，在探索农村宅基地使用权流转和房屋抵押贷款方面，皆有相关政策探索的制度先行经验。

21世纪经济报道梳理发现，2016年，丽水青田县被列入全国农房抵押贷款试点县，彼时就为农房抵押贷款登记创建了一些试点经验。截至今年8月末，青田县累计发放农房抵押贷款2586笔，贷款总额5.52亿元。

而其中最关键的农村宅基地使用权流转探索，则早已在云和县有所推进。

值得一提的是，虽然不在当前宅基地使用权流转改革试点的四个县(区)范围内，但丽水云和县早在2013年就被列入国务院首批扶贫改革实验区，已开始探索通过深化异地搬迁安置方式创新、开展宅基地使用权流转试点，以推进空闲农房“二次创业”的相关探索工作。

只不过，与当前正在推进的农村宅基地使用权流转举措不同的是，彼时的政策内容对使用权流转圈定了严格的适用范围。农村宅基地使用权流转需在符合“一户一宅”等法律规定的前提下，允许云和县农村村民在县域规划区102平方公里之外向本县农村村民跨社进行农村宅基地使用权流转。

公开资料显示，截至目前，云和县已经办理189户村民的宅基地流转，面积19535平方米，其中空闲宅基地36宗，面积3240平方米，流转金额1868万元。

但是，这一宅基地使用权流转的效果并不理想，主要原因在于无法导入外界资本和管理理念，使得乡村旅游产业在无法提质增效的基础上，还面临着市场炒作且“有些混乱”的尴尬局面。

李凯告诉记者，在云和高端民宿没有出现时，很多农家乐的兴起和低端民宿的兴建，让当地的农宅租金价格上涨很快，一些位置并不好的农宅甚至叫价都达到了5万元每年的租金。

两相比较之下，不难发现，正在丽水其他四地试点推进的农村宅基地使用权流转制度，无疑将流转的对象进行了“扩围”：从“本县农民村民”及“跨社”推向了全国范围内符合条件的流转对象。

云和县旅游局副局长穆晓通在接受21世纪经济报道记者采访时坦言，此前的宅基地使用权流转只是在内部之间流转，无法为乡村产业发展带来有益的资本和经营，长期而言，并不利于乡村产业的发展，宅基地使用权流转就需要有一定的跨越性。

“需要有行业引领者，这是本地之间流转所面临的关键瓶颈问题。”穆晓通认为，通过宅基地使用权流转，让城市资本进驻乡村的同时，也能够为其带来全新的经营理念和经营方式，对引领农村旅游产业发展至关重要。

在采访中，记者发现扩容之后的农村宅基地使用权流转，让不少社会资本开始陆续进入丽水的农村地区，在带动当地农民就业增收的同时，也引导从事乡村旅游产业的当地农民，扭转自身传统的经营理念。

在丽水莲都区利山村，记者采访时看到，于2009年开始动工并经过全面规划翻新改造后的畲族村落，青砖白墙，富有民族特色的房屋建设依次排开，村落四周则被青山围抱，中间近70亩的水田被改造成为荷花景观带，成为当地特色乡村游中的关键元素。

据介绍，2012年建成完工之后，利山村便引进了丽水市年利来农业综合开发公司参与开发，通过宅基地使用权流转先后将50间农房改造成为标准型的度假客房，并实现统一管护与经营。

在此基础上，通过租用民房和村集体闲置资产、流转土地、带动就业以及销售农产品等方式，每年可为当地村民带来工资收入近70万元，房屋租金收入约20万元，以及土地流转租金收入约15万元。

丽水市国土资源局不动产登记局局长潘孙伟在接受21世纪经济报道记者采访时表示，丽水当前的闲置宅基地共计约有4.5万亩，违建去除之后，如何将闲置农房盘活，仅靠在当地范围内流转显然还不够。由此，在严格保障所有权和资格权不变的基础上，通过将宅基地使用权流转的制度打通，更要为乡村引入外界资本与产业的进驻带来便利的渠道。

让城市人回归田园

基于宅基地使用权流转的制度探索，让与乡村土地有关的产业导入有了更大更多的可能性。

在李凯的扩张计划中，乡村民宿的分布格局也并不局限在云和梯田一个地方，且产业发展与其所依附的乡村资源要素之间的关系，也发生了重要的变化。

“现在我的观念发生了转变，不再像以前那样总想着买一个农村的宅地更有安全感，反而是觉得在有制度保障的条件下，租15年时间也已经足够，期满之后或者在这期间，我可以通过扩张去更多的地方做大做强。”李凯如是表示。

事实上，李凯所言的在农村购置宅地，并不符合我国《土地管理法》的相关规定，“城市人进入农村购置宅地”更是被明令禁止的基本法律红线。

正是丽水探索推进的农村宅基地使用权流转制度，城里人和资本进驻农村成为一种可能。这也正是当前丽水在探索宅基地使用权流转之后，正在尝试探索推进的“第二轮”相关改革任务。

其中一个重要的背景是，当前社会资本和产业进驻乡村绝大多数都是瞄准当地的旅游资源。尤其是民宿产业发展，风景要素十分关键，这对于更广意义上的社会资本和产业而言，并不具有很强的复制意义。

由此，酝酿中的丽水宅基地使用权改革“第二轮”举措，正是针对这一现实而言。

在采访中，21世纪经济报道记者获悉，当前丽水市正在通过宅基地使用权改革的政策试点，力图推动更多的当地城市人口回归农村创业和短时生活创造条件，通过“乡愁效应”真正为乡村振兴积聚人口和资源等核心要素，带动乡村的发展。

潘孙伟向记者透露称，丽水当前共有闲置宅基地共计约4.5万亩，去除违建之后，如何将这些散落在农村的“沉睡”资源盘活更加重要。一方面要继续引进和推动民宿与农家乐等乡村旅游产业发展;另一方面，还需要通过乡协、创业回归青年等力量，让更多的主体参与到盘活农村农宅中去。

“通过出台一些规划、布局、重建和可适当移位的归纳政策，让农村的房子能够修缮并真正用起来十分关键。”潘孙伟告诉记者，类似政策的前提条件则必须要以房主的名义，因此也并不涉及其“三权分置”中的所有权和资格权问题。

通过这类举措的出台，发展益处也十分明显。其能够规避乡村旅游重风景要素的弊端，吸引更多的城市和资本力量进入到那些位置、景色资源并不好的农村老宅中，让闲置的资源能够被利用起来。

“类似本地城市人周末能够回到农村租个地方住，顺便种个菜正是我们的发展方向。”周乐均告诉记者，这些设想也仅是未来的工作计划，眼下丽水宅基地使用权流转改革的关键是要获得上位法的支持。

周乐均表示，丽水在当前的探索过程中，摸索出来的一些改革举措，有些内容还没有相关法律上的规定，特别是农村宅基地使用权证，更是从所有权的基础上分离出来的一个确权证明，虽然客观存在，但还没有上位法方面的定位与支撑。

在采访中，记者了解到，丽水在推进农村宅基地使用权流转改革的过程中，除了要面对上位法缺失的关键问题之外，农户对使用权的认知普及和农宅产权证的确权登记，都是当前改革推进过程中所需要不断解决的核心问题。

“此外，还需要一定的考核机制，不能仅靠国土一个部门去推动。”周乐均表示，农村宅基地“三权分置”改革涉及确权发证、两违处置、修缮审批、规划布局等多个部门和领域，更是一个系统性的工程，如果要推进“第二轮”改革势必需要更多的政府管理主体能够参与其中。