深圳城中村改造：政府房企村民和租客间的博弈

（原标题：深圳城中村改造：一场政府房企村民和租客间的博弈）

深圳罗湖区宝岗路，一排披着绿色防护“外衣”的建筑沿笋岗村牌坊分列两边。午后3点，四五个农民工蹲在路边，手边的白板上，“专业搬家、搬货”几个大红字格外刺目。他们身后，布满大大小小的小吃店、水果店、百货铺、发廊……人来人往，十分热闹。

这是深圳一个普通的城中村。11月7日，这里发生了一次群体性事件——部分村民在村内拉起“强烈反对抵制综合整治,要求城市更新”的横幅。他们的诉求直白而统一，认为综合整治会严重干扰正常生活，而更隐晦的原因是，拆迁可以拿到实在的赔偿。

村民的强烈反馈，距离《深圳市城中村(旧村)总体规划(2018-2025)》（以下简称“《城中村总规》”）征求意见稿公布仅隔两天。

一个星期之后，来自中海、招商蛇口、佳兆业、泰禾、时代中国等80多家开发商的代表，齐聚在深圳福田区某写字楼的一间会议室里。他们参会的目标，也都指向这份《城中村总体规划》。

深圳缺地，但改造空间巨大，作为商业力量，很多房企多年前就盯上了深圳的城市更新改造。但对房企而言，“综合整治”和“拆除重建”的投入产出模型就完全不是一回事了。城中村整体思路的变化，意味着很多前期已经布局的公司，整个战略都必须做出相当大的调整。

从某种程度上，城中村成就了深圳的高速发展，迄今容纳了深圳市过半的居住人口，更承载了外来人口建设深圳的梦想。如果简单地做拆除更新，不仅会大幅提高外来人口的生活成本，也会带来巨额拆迁补偿压力。但如果放任不管，土地资源的浪费和环境治安的压力，也与深圳未来要打造的国际化都市发展路径相悖。城市管理者目前的思路，还是让城中村全面进入柔性改造的通道，“鼓励综合整治分区内用地开展城中村综合整治类更新”首次被正式列入《城中村总规》。

就在房企开会的同一天，深圳市城中村综合整治工作领导小组办公室一纸复函下发,决定撤销深圳龙岗区布吉一村、何格李片区、禾沙坑松元头塘径村等3个城中村综合整治二类项目。这是征求意见期间政府调整综合整治分区的首个动作。

在一个城中村居住人口几乎占全市2/3的城市里，有关城中村的任何变化，都牵一发而动全身。随着城市化进入新的阶段，深圳《城中村总规》试图解决的问题及其动作后的连锁反应，或许未来将在越来越多的中国大城市中重演。

村民要旧改，不要整治

从笋岗村牌坊径直往前大约50米，一块标注“前方施工，禁止通行”的指示牌拦截了去路。

这条入村的主路，如今尘土飞扬，被一圈红色的隔离墩、密密麻麻的施工绿网包围着。

施工一个多月后，村民们积攒多时的怒气全面爆发。11月7日，一场自发的抵制行动在笋岗村拉开帷幕，数十名村民公然拉起“强烈反对抵制综合整治要求城市更新”的横幅。

村民们的诉求相当统一——“不想综合整治，只要求拆除重建”。

深圳罗湖区城管局相关负责人当天赶到笋岗村，紧急启动与笋岗村村民的沟通协商会议。在经济观察报获取的会议资料中，一名村民代表直接提出诉求：“能否邀请开发商进场旧改？”

村民们的情绪，归根结底来源于此前两天深圳新鲜“出炉”的《城中村总规》（征求意见稿）。里面明确提到，2018-2025年规划期内，鼓励开展城中村综合整治类更新，综合整治分区内的用地不得纳入拆除重建类城市更新单元计划、土地整备计划及棚户区改造计划。

罗湖区城管局相关负责人现场给出的回复是，不是不让笋岗村进行旧改，而是根据相关规定，目前笋岗村并不具备旧改资格。

按照《城中村总规》的综合分区划定原则，对现状容积率超过2.5的村属居住用地应综合考虑经济可行性等因素，原则上划入综合整治区，以综合整治为主。据了解，笋岗村的容积率已经达到5.0以上。

与其他地方的城中村相比，深圳的城中村密度之高，可谓一绝。上世纪90年代，政府出台政策引发了几次农民私房抢建潮，每户私房加盖到十多层的比比皆是，楼与楼之间的间隙奇小，遂有“握手楼”之称。这种高容积率的城中村，改造起来亦面临高成本困境。

笋岗村只是深圳开展城中村综合整治的一个缩影。根据《城中村总规》提供的数据，在2018—2025年规划期内，笋岗村所在的罗湖区，综合整治分区划定比例不低于75%。

罗湖区城管局相关负责人所了解到的实际情况是，目前区内办理完城市更新手续、等待开工的城中村已经超过25%。“大家之所以坐在这里，就是看到最新政策，觉得8年之内更新无望。”上述罗湖区城管局相关负责人说，城市更新与综合整治是两回事，深圳城中村的综合整治由区城管局牵头，城市更新由区城市更新局负责。与其抱着根本不知道什么时候才能实现的拆除重建的愿望，还不如先通过综合整治，打造一个安全干净整洁的生活环境。

深圳市罗湖区笋岗街道办事处在回复经济观察报的资料中指出，2017年11月，深圳对罗湖区24个城中村综合治理进行调研，笋岗村被列为罗湖区第一批实施综合治理的城中村。

今年10月4日，笋岗村综合治理项目正式动工，由政府出资实施。整个综合治理工作为期约3个月，计划治理的内容包括社区治安、消防安全、用电安全、燃气安全、食品安全、弱电管线、环境卫生、市容秩序、交通秩序、生活污水等十项。

目前，已完成村内部分门禁系统安装，燃气、消防、雨污分流等部分管网铺设及相关前期工作。

但在笋岗村，村民们对综合整治引发的断电断水、租客逃离、商户生意惨淡等现状更为敏感。不止一个村民表示，综合整治严重干扰了正常生活，拆迁却可以拿到实在的赔偿。

两种迥然不同的态度背后，是利益分配与资源占有不平衡产生的巨大落差。11月13日，经济观察报记者以租客名义走访笋岗村得知，当前村内50平方米左右的一房一厅，租金大约2900元/月，不带家私家电。以此估算，一名拥有一套50平方米房子的笋岗村村民，年租金收益约3.5万元。

与笋岗村同属罗湖区笋岗街道办事处的田贝村，早在2006年就改造成田贝花园，成为2004年深圳出台城中村改造政策后首个由村民自筹、自拆、自建的旧村改造项目。据了解，当前田贝花园在售的62平方米两房户型，二手单价约4万元/平方米。

一旦改造成新房，价格通常会高于二手房。若仅仅按照1：1的拆迁赔偿比例，4万元/平方米的单价来粗略计算，上述笋岗村50平方米的房子如果纳入城市更新范畴，村民可获取的拆迁利益高达200万元，与综合整治的年租金收益相差60倍。

万村的难题

“你们所谓的综合整治，是不是（准备）将村民所有的楼承包下来租给其他人，是不是要租给万科，或者让万科来包租？”在上述沟通会现场，笋岗村村民关注的另一个焦点是“租给谁”，他们接连抛出两个类似问题。

笋岗村综合治理工程的项目代建商为深圳市万科发展有限公司（以下简称“深圳万科”）。

11月5日公布《城中村总规》首次对城中村综合整治类更新的路径进行细化：政府相关部门应明确城中村规模化改造的要求和流程，通过计划引导、规划统筹、价格指导等手段，引导各区在综合整治分区内有序推进城中村规模化租赁改造，满足条件的可纳入政策性住房保障体系。

罗湖区城管局相关负责人立马给出了否定的答复——“绝对不会。这次的目的是提升环境。万科只是负责这个工程，但综合治理之后，笋岗村物业归村民自行处理。”

一名上市房企长租公寓板块负责人向经济观察报透露，进入城中村进行综合整治的开发商，容易先与村里建立连接，先入为主。

“如果只有代建没有统租运营，开发商一般不会干。”深圳市华勤城市更新研究院院长贺倩明说。他曾长期担任政府相关部门法律顾问，深度参与深圳城市更新政策立法活动。

显然，从笋岗村村民角度来分析，房企的进入无疑让他们快速变现的意愿落空。在房企这一方，遭遇村民的抵抗同样是他们大规模、集中式试水深圳城中村综合整治的首只“拦路虎”。

为了与村民达成利益上的平衡，按照万科此前在富士康龙华园区北门清湖新村的做法，给付村民的租金标准几乎与当前市场价持平或小幅溢价5%-10%，同时承诺租金涨幅是“3年递增10%”。

然而，这种动作正在实践中面临巨大挑战，一方面，“资本推高租金”的质疑声此起彼伏；另一方面，深圳已经在探索建立“一房一价、一年一调、租金年增长率最高不超过5%”的稳租金商品房制度。一旦《城中村总规》与租金管制细则真正落地，房企的收益空间将大大降低。

然而，对经济指标的预先研判是房企进行城中村综合整治的首要前提。“综合整治项目前期对项目的考量指标主要包括承租年限、带电梯与否、递增率、免租期、押金比例、付款方式、楼梯本身结构、楼体改造难度等，最终还是要回归到经济指标上。”上述上市房企长租公寓板块负责人告诉经济观察报。

收益率的硬指标“如鲠在喉”，“万村计划”率先举起了白旗。与笋岗村村民的抵制行动几乎同个时间段，深圳万科被曝出其万村计划“目前全面暂停签约新房源，后续启动时间待定”。虽然深圳万科在回复经济观察报时表示，万村还在研究《城中村总规》，政策对于当前业务的影响正在评估中，目前暂无全面暂停业务的行动。

不过，一名接近万科的知情人士向经济观察报证实，万村不仅全面暂停签约房源，还正裁掉一批原本负责统租运营的员工。“之前万村的统租团队大概300多人，计划分批裁掉100多人，目前已经裁了几十人。”

从2017年7月成立以来，万村计划在深圳全市城中村迅速拓展，迄今已经签下1900多栋农民房。上述知情人士透露，这些农民房的开工率甚至不足20%。城中村业主一旦交房，万科就要开始付房租，当前每个月仅支付给农民房业主的房租，总计就要1亿元，还未算上人力成本以及后期的装修改造成本。

一边是整体支出费用的巨大，一边则是长租公寓行业的利润稀薄。万村统租的这部分农民房，在经过改造之后以长租公寓方式对外出租。上述接近万科的知情人士说，现在利润主要来源基本是租金差，一旦规模进一步扩张到3000栋、4000栋或5000栋，现金流压力会巨大。“这种情况下，收入与支出如果不能达到一个平衡，万村模式肯定难以持续。”

房企与政府

11月14日下午，深圳福田区某写字楼33楼的会议室里，一场关于《城中村总规》的解读会正在进行，来自中海、招商蛇口、佳兆业、泰禾、时代中国等80多家开发商的城市更新代表齐聚一堂。

抛却收益率的考量，从政府到企业，无疑更加关注这个问题——哪些区域需要综合整治，哪些区域可以拆除重建。“我们公司在南山有一个片区统筹项目，总面积大约1.53平方公里，本身地块权属比较清晰，其中不到三分之一属于城中村。本来去年准备报批，因为与区里签署了战略框架协议，需要先将大规划做出来，没有报单一的城市更新单元，因此在时间上有一个明显落差。地块原来在《深圳市城市更新“十三五”规划》中属于优先拆除重建，但这次《城中村总规》中又被调整为综合整治区域。”一名央企城市更新业务负责人站起来发出疑问：这个政策有没有存在误伤的可能性？“现在大家看到的政策版本还是征求意见稿，有意见有诉求尽快反馈，不要等到最后规划批下来就改不了了。”面对着现场房企们各式各样的意见，一位要求匿名的政府人士提醒道，房企提出的意见能不能被政府采纳，就要看他们的理由、故事讲得精不精彩。

事实上，在《城中村总规》出炉之前，深圳市规土委做过大量的调研工作。“过去深圳一些老村容积率很低，连1都达不到。现在城中村平均容积率是1.27，越来越高，越来越密。加上深圳土地确实太少，房企备受约束，只要操作到一个城市更新项目，都会将容积率提得很高，打造地标，但带来的负面效应也非常严重。”上述政府人士说，这一次相关部门将深圳所有的城中村都摸查了一遍，最后才确定综合整治分区的划定原则和划定比例。

然而，自2015年下半年起，越来越多全国性的避险资本和房企涌入深圳，搭着各种关系到各个城中村圈地收购旧改项目。尽管很多项目并不成熟，但房企砸下的往往是巨资。对于一心想以旧改赚暴利的房企而言，拆除重建与综合整治两种模式的转变，意味着房企的整个战略布局也必须做出相应的调整。

深圳合一城市更新集团董事总经理罗宇是这场解读会的组织者，他说，近期深圳出台的城市更新一系列新政，房企最先被打乱的就是投资计划。比如，此前“731新政”提出，2018年7月31日前更新单元规划未获批准的，或者未获深圳市规划国土主管部门或者区政府（含新区管理机构）审议通过并且未完成公示的商务公寓，一律只租不售且不得改变用途。但以往，大量城中村项目以商住混合博高容积率，用住宅来还迁，设立少量住宅+公寓销售来回收整个投资，略有盈余，并持有商业办公持续经营去收获大的收益。如今，已经立了项但还没批规划的公寓不能出售，这个商业模式基本就落空了。“这次《城中村总规》征求意见稿一出炉，原来房企还抱着幻想，哪怕不能进行拆除重建类城市更新，但还能走土地整备的道路，结果现在这条路也被‘堵死’了。”罗宇称。

在《城中村总规》中，为提高多方主体参与城中村综合整治的积极性，提出了一个占补平衡方案。在调入、调出地块时，要对调入及调出地块的具体情况(包括用地规模、空间范围、现状建设情况和规划情况等)从严把关，结合项目背景进行必要性及可行性分析。

但在罗宇看来，虽然规划中期有调整的机会，但占补平衡意味着你的地块要调出来，就得有别人的地块调进去，这是一个非常难的利益博弈过程。

其实，不止《城中村总规》，据统计，今年以来，深圳从市级和区级层面，已经陆续出台了45个规划国土和城市更新方面的政策文件。“频密”、“规范”、“调整”——这是今年深圳城市更新政策方面的关键词。

罗宇的团队在一线操盘过程中，发现深圳城中村旧改项目目前的变化趋势——未立项项目的收并购交易冰冻；已立项未过规划的项目，属于公寓禁售禁回迁，估值大幅缩水。原深圳特区外区域缓慢推进等待政策放开，原深圳特区内的项目，开始引导村民回迁给商办物业，否则算不过账做不下去。而在交易进程中，目前还愿意出手购买已批规划的城中村旧改项目的房企，基本上都要求捆绑拆迁出地，结合整个拆迁进度去交易付款。

保障外来务工人员城市居住权

“房企参与城中村改造的积极性不会因《城中村总规》落地而下降，毕竟深圳不做城中村改造就没得做。而且村民一旦旧改无门，自然愿意放租，这对房企拿房增加选择面是一件好事。”上述上市房企长租公寓板块负责人表示，开发商会更加审慎去评估项目的价值和可行性。

这番话的现实背景是，深圳市规土委在最近一次城中村普查中统计的数据显示，深圳城中村用地达到321平方公里，建设用地占全市的31%；建筑产量35亿平方米，占全市建筑总量的43%；城中村人口高达1231万，居住人口占全市人口的64%，相当于深圳三分之二的人口都在城中村里居住。

这从一个侧面反映出，无论是综合整治还是拆除重建，在新增土地资源稀缺的深圳，城中村的城市更新是开发商规模扩张的新战场。而作为移民城市的典型，深圳城中村同样承载了高房价之下成千上万外来务工者入深之后的落脚需求。

不仅仅是深圳，国家统计局2016年的数据显示，62.4%的进城农民自行租住私人房屋。在平均工资较低、增长缓慢的情况下，农民工群体以“城中村”和“群租房”的居住形式最为普遍。

但伴随城市化的进程，城中村滋生出越来越多的问题。以深圳城中村为例，城中村的平均人口密度是4万人/平方公里，是深圳全市平均人口密度的2倍，管理难度很大；城中村居住用地覆盖率超规范的占比达69%，布局无序；而且，深圳城中村规划未落地的市政设施用地约3平方公里，其中规划未落地消防站有40处（总占地规模需15-16公顷），消防隐患突出，教育、医疗、文体、福利设施实施率均低于5成；此外，城中村的产业空间粗放，品质有待提高；同时，深圳城中村权属清晰的用地比例约29%，截至2016年底城中村内违建总建筑面积为4.19万平方米，违建量较大。

通过拆迁重建现有城中村增加住房供应，是2009-2015年间深圳城市更新快速发展的方向。不过，一个拆除重建类城中村改造项目在经过若干手孵化之后，地价无形中被炒高，终端房价和租金也进一步被推高。

“完全拆除重建模式，是深圳最近几年城市营商成本和生活成本持续上升的原因之一。我们可以看到的现象是，每一个城市更新项目都要拆除大量城中村、工业园，结果是消灭了一个大面积的低成本居住区。”深圳市人大代表金心异在接受经济观察报采访时举了一个例子，深圳南山区大冲村原本承担给深圳高新科技园提供配套低成本居住的功能，但在拆除重建之后，社区租金水平倍增，挤压了一部分成本敏感型租客外迁。

前述要求匿名的政府人士表示，城中村的综合整治是必须的。城市是一个生态系统，是生命有机体，不可能所有楼房都是高楼大厦，租金很高。如果把全市城中村消灭了，低收入人群无法在这儿生活，离开这座城市，整个城市生态系统就不完整。必须要给这些低收入人群保留一些空间。

不过，这种城中村综合整治目前也陷入困境。11月份，香港大学社会学系城市新移民住房保障研究团队在对深圳、广州、上海、武汉和苏州五城进行实地调研后发布了一份《进城农民工保障政策及居住现况调研报告》。报告指出，在深圳和广州，品牌公寓的大量房源供应建立在对原先“城中村”、“非正规住房”农民工的迫迁上。这些房源在租赁企业的统一改造和管理下实现“规范化”和“规模化”，但昂贵的租金对农民工具有排除性，并带动周围社区的仕绅化，加剧了低收入外来打工者的居住困难。

贺倩明说，城中村的综合整治其实是政府作为公权力，和房企、村民、租客等私权力之间的一场博弈和平衡。从政府的角度来讲，如果要推动综合整治，除了保护产权利益之外，面临比较大的利益次平衡就是对现有租户的利益保障，以及把现有租户清出去、未来要引入新的租户进来，即对产权人租金收益的保障。

为了避免重蹈房地产导向的城中村改造对城中村农民工的驱逐，香港大学社会学系城市新移民住房保障研究团队建议，城中村改造与公共租赁住房建设相结合以解决农民工居住问题的方案。在实际操作上，利用集体建设用地建设公共租赁住房的方案需要政府基于社会公平的有效支持和监督。在改造过程中，政府需在财政上进行投入、确保改造后的房源租金可负担。