龙岗：建立“城市更新+土地整备”模式

（原标题：建立“城市更新+土地整备”模式 龙岗区攻坚克难打通“断头路”）

9月29日，红棉路全线通车仪式现场。

红棉路的贯通将为沿线社区和企业的发展带来新的机遇。

红棉路开通前后对比图。

红棉路开通前后对比图。

9月29日，被称为“豪华断头路”的红棉路全线贯通，这条路的打通是龙岗的民生工程，更是民心工程，打通的不仅是路、还有老百姓的心结。“感谢龙岗区委区政府，你们说话算话!”在红棉路通车仪式上，居民代表陈礼成激动地表示。

作为原特区外，干线路网的发展一直都掣肘着龙岗的发展，“断头路”更成为城区发展的“顽疾”。近年来，打通“断头路”成为龙岗区委区政府对老百姓的庄严承诺，这也是推进深圳“东进战略”的重大举措，对龙岗打造新时代深圳的“六个高地”具有现实意义。

打通“断头路”的过程中，城市更新的模式创新起着关键作用。近年来，龙岗区城市更新局主动作为，通过利益捆绑、创新投资模式、政策倾斜等创新方式，“多管齐下”、“对症下药”，有效解决了造成“断头路”的一系列难题，为全市进一步推进“断头路”建设提供了“龙岗样本”。

龙岗区委书记张勇表示，城市更新是对一座城市的修复过程，要用现代化的观念和对未来负责任的态度，重新审视城市更新工程;在城市更新的过程中，要有“龙岗思考”和“龙岗实践”，进而摸索出一套可实施的城市规划“龙岗标准”。

龙岗区区长戴斌表示，龙岗各有关部门要总结红棉路和轨道10号线征拆工作经验，建立“城市更新+土地整备”等综合施策、多方联动模式，加快重点区域公共基础设施建设。

1.

纳入城市更新

加快推进“豪华断头路”拆迁

“太好了!盼了这么多年，这条路今天终于开通了，这是龙岗区委区政府给我们居民办的大实事。”9月29日，被称为“豪华断头路”的红棉路终于摘掉“断头”的帽子，全线贯通，成为真正的“豪华路”，让周边居民拍手称赞。

红棉路是市、区重点民生工程，2018年全线贯通是龙岗区委区政府向广大市民作出的庄严承诺。区政府将其列入“十大挂图作战项目”，由区领导挂牌督办，强力推进。张勇、戴斌高度重视红棉路的建设进度，多次前往现场调研，实地协调解决问题。区人大、政协也多次为项目鼓与呼，建言献策，为推动项目进程发挥了重要作用。

红棉路是龙岗区重点民生工程，全长约12.84公里，是连接布吉、南湾、横岗和龙岗中心城的重要通道。该路原计划2009年通车，但由于政策、资金等原因，红棉路二期工程推进困难。据了解，红棉路建设的难点在于拆迁，该路拆迁工程分3段进行，其中二段(康乐路-坳背路)全长约3.72公里，涉及61栋房屋的征拆，是打通红棉路的“最后一关”。

红棉路二段征拆几经波折：2009年取得拆迁许可证，因资金问题暂时终止房屋征收;2012年4月，龙岗区明确将红棉路二期拆迁工作纳入沿线旧改项目范围，但因贤合、排榜两个旧改项目的五类用地指标不足，立项申报一直未能获批，导致该路段的拆迁工作陷入停滞状态。

2016年11月，戴斌带队赴横岗街道调研沙荷路、红棉路后，区城市更新局主动作为，将红棉路二期拆迁工作纳入沿线茂盛、贤合、排榜三个城市更新项目范围，并列为城市更新单元立项审查的优先推进事项。由开发商出资启动道路拆迁，加快推进拆迁进程，为道路建设扫清障碍。

红棉路的拆迁由于积压过多历史遗留问题，虽纳入城市更新项目范围，但仍在后期的拆迁工作中遇到诸多困难。区城市更新局迎难而上，按照区政府的部署和要求，密切配合横岗街道等相关部门打好“攻坚战”，通过开展约谈企业、政策解读、片区统筹等方式，为红棉路拆迁补偿谈判创造了极为有利条件，极大地推动了红棉路的征地拆迁进程。

今年1月6日，龙岗区各相关部门与红棉路最后一个拆迁户安康学校业主进行“攻坚”谈判。整个谈判过程如同拉锯战，激烈而紧张，在区委书记、区长的直接指挥下，项目组通过讲明政策、解释疑惑、耐心引导，最大限度减少分歧，并对协议条款逐条修改，七易其稿，穷尽各种办法，经过14个小时的连续作战，终于与安康学校业主达成补偿意愿并完成签约。

“红棉路二段房屋征收工作的全面完成，为年内打通这条‘豪华断头路’扫清了障碍。”据龙岗区相关负责人介绍，打通红棉路是政府对百姓的郑重承诺，相关部门和街道想方设法、攻坚克难、倒排工期，最大力度推进工程建设，确保了9月全线建成通车。

专家指出，红棉路的贯通将大大加强市区与龙岗的联系，同时也将逐步构建起城区经济走廊，为沿线社区和企业的发展带来新的机遇。此外，道路全线贯通使得市民出行更加便利，沿路从布吉到龙岗中心城给市民更多可选择的方向，将有力缓解水官高速和龙岗大道的交通压力。

2.

捆绑关键节点

找准痛点打通“十年断头路”

在龙岗，还有一条“十年断头路”——碧新路，它早在2007年就已开工，已通车路段累计6.2公里，剩余南约社区段2公里因征收拆迁原因搁置多年。

为啃掉这一“硬骨头”，龙岗区城市更新局通过对更新单元范围合理性及合法用地比例是否满足城市更新政策要求进行深入研究，把关键节点捆绑纳入碧新路周边更新单元实施，会同宝龙街道等部门协同作战。由于丹荷路与碧新路剩余关键节点路段土地征收工作推进困难，剩余55栋建筑物未能拆除，导致丹荷路与碧新路迟迟未能打通。该局通过与土地整备的联动，将相关路段建筑物通过飞地捆绑方式纳入到南约水一水二片区及马桥片区等更新单元内，确保丹荷路与碧新路的征拆落实。

截至目前，碧新路市政项目原剩余未征拆建筑面积约8000平方米，现已拆除约5100平方米，剩余约2900平方米建筑物的征收工作也基本完成。通过城市更新，龙岗区顺利攻克碧新路“拆迁难”这个“疑难杂症”，为碧新路全面贯通奠定了坚实的基础。

红棉路和碧新路的全线打通是龙岗区破除路网发展瓶颈的缩影。近年来，龙岗区委区政府高度重视“断头路”问题等民生工作，将其列为区政府工作报告中的承诺必办事项。龙岗区城市更新局积极配合，通过城市更新助推“断头路”建设，打通交通微循环，破除路网发展瓶颈，保障民生福祉。

据了解，区城市更新局通过飞地捆绑城市更新单元模式落实土地整备解决不了的政府征收项目的关键节点和历史遗留问题，保障公共利益设施得以顺利落实。比如，东部过境高速公路的建设在园山西坑片区上遇到阻碍，土地征收工作难以推进。为保证高速路建设按时完成，区城市更新局通过加强与土地整备部门的互动，将西坑片区纳入到城市更新单元范围内，捆绑公共利益落实。

这几年，龙岗区城市更新局制定了城市更新单元优先推进策略，科学调控城市更新项目开发实施时序，对落实政府近期急需建设的学校、医院、轨道交通、次干道以上道路、河道整治等公共利益项目，并在政府规定时间内完成公共利益用地上房屋收购及搬迁补偿工作的项目予以优先推进。对涉及市、区重大市政基础设施及公共配套设施建设急需用地的城市更新项目，意向实施主体先行完成更新单元拆除范围内公共设施用地搬迁安置补偿工作的，可以申请优先确认公共设施用地部分的主体。

有了红棉路、碧新路的成功案例，龙岗区城市更新局将继续通过“利益捆绑”、科学试点“异地捆绑”等方式，将属于市、区重点项目的顽固“断头路”的拆迁工作与城市更新项目相结合，鼓励城市更新开发企业资源参与道路征拆工作，推动“断头路”拆迁。

3.

探索创新模式

打通路网发展的“最后一公里”

横岗中学门口的道路，每到上下学时间，常常出现交通拥堵，成为学生家长以及附近市民关注的问题。横岗中学涉及的山湖路(水官高速辅路-横一路段)、康中路(康乐路-山湖路段)、横一路(康中路-山湖路段)3条道路都通过城市更新的创新模式建设得以解决，有效缓解了横岗中学周边交通拥堵情况，优化区域交通微循环，得到人大代表及政协委员们的一致认可。

这几年，为解决城市更新项目周边道路等公共设施建设缓慢、资金困难等问题，龙岗区城市更新局立足于城市更新项目，充分发挥政府政策导向作用，在全市率先探索出企业与政府共同建设独立占地公共设施的60/40模式，鼓励城市更新项目的投资人在完成更新项目公共设施贡献用地移交后，同步投资建设更新项目周边的道路等公共设施，解决道路建设资金问题。

数据显示，截止2018年上半年，龙岗通过城市更新项目进行的道路建设共计106条，覆盖龙岗区平湖、布吉、吉华、坂田、南湾、横岗、园山、龙岗、宝龙、龙城、坪地等11个街道。其中包括居里夫人大道北延段、兴农路、东骏路、西埔路、康中路、罗岗路、山湖路、坳牌路等在内的33条道路已完成建设并投入使用，建成道路总长达10.3公里，投资估算近3亿元，节约政府资金约1.8亿元。

一直以来，龙岗区城市更新局对涉及市、区重大市政基础设施及公共配套设施建设急需用地，有助于完善片区公共配套及市政交通基础设施的城市更新项目，在更新单元申报和更新单元专项规划阶段都予以优先推进。

在编制城市更新单元专项规划阶段，区城市更新局会征求交通运输局在内的各相关职能部门意见，并结合相关职能部门的反馈意见来划定更新项目范围，采取最优方案，尽量做到打通交通微循环，避免在城市更新过程中出现“断头路”等问题。

同时，对于意向实施主体先行完成更新单元拆除范围内公共设施用地搬迁安置补偿工作的，可以提前申请确认公共设施用地部分的实施主体，确保道路等公共设施建设优先或同步于所在更新项目。

根据市区缩减行政服务事项环节的精神，龙岗区城市更新局充分考虑项目实施的实际情况，加快项目的推进，对60/40投资模式进行了优化，加紧政策修编，精简流程，压缩办事环节。该局不仅调整原有部门职责分工，增加业主单位的权限，充分发挥业主单位的能动性，同时调整区决策审议机构，提高决策效率，这都为道路等公共设施项目“又好又快”的建设提供了保障。

对于城市更新项目周边道路的建设，区城市更新局将继续按60/40模式进行道路建设，积极推进坂田中浩四路、中浩一路、中浩三路、中浩五路、松元头片区环形支路、阁荔路、阁溪路、沙塘路、回龙铺工业区的规划一路至规划五路、南联路等涉及11个街道的73条道路建设工作，打通路网发展的“最后一公里”，从而优化辖区交通微循环，为实现全面打通龙岗区“断头路”目标全力以赴。

4.

加强统筹规划

防止城市更新项目“碎片化”

这几年，作为深圳面积最大的城区，龙岗区的城市更新速度和质量一直走在全市的前列。龙岗区城市更新局局长谢孙园介绍，龙岗区经过多年的发展，城市更新政策逐渐完善，城市更新工作大步推进。他强调，城市更新就要敢于担当、善于作为、攻坚克难，要以改革创新的举措破解空间资源的瓶颈，全力助推“六个高地”建设。

据了解，当前龙岗正通过创新房屋搬迁补偿机制等方式，加强城市更新与土地整备的联动，多措并举落实重大公共设施建设。

近年来，龙岗区按照“利益平衡、责任共担、民生优先、产业引领”的原则，将法定图则规划的重要公共利益用地搬迁补偿安置责任统筹捆绑落实到各更新单元范围内，通过规划统筹，鼓励和支持有实力、有信誉、有品牌、有资源、有经验的“五有”开发企业，以“大片区、大规划、大集中、大资金、大统筹”的方式参与城市更新工作，有效保障了片区内城市品质、产业空间、公共配套协同发展。龙岗区城市更新局负责人表示，这避免了以往城市更新单元计划自下而上申报过程中出现的“挑肥拣瘦、吃肉丢骨头”现象，防止了城市更新项目“碎片化”。

数据显示，在街道统筹更新单元划定方面，龙岗区目前已有平湖、布吉、吉华、坂田、龙城、龙岗、宝龙、坪地等8个街道完成街道统筹更新单元范围划定工作，共划定统筹更新单元254个，划定范围约45平方公里，统筹落实公共利益用地约16平方公里，土地贡献率达到35%，包括教育设施用地约178公顷、医疗设施用地约41公顷、道路用地960公顷、公共绿地232公顷等;南湾、横岗、园山等3个街道正在开展统筹更新单元范围划定工作，力争今年实现更新统筹全覆盖。

针对以往城市更新单元内外缺乏规划统筹，导致城市功能结构失衡、空间割裂、城市界面不协调等问题，龙岗区进一步强化空间统筹，综合推进城市更新。在城市设计立体方面，龙岗统筹多个更新单元城市设计，加强片区城市设计概念性规划，促进区域风格协调统一，引导城市界面层次丰富，合理组织功能流线及慢行系统设计，提升整体开发水平，实现建筑空间、产业空间、生活休闲空间、城市公共空间和地下空间“五位一体”发展。

谢孙园说，通过保障公共配套设施与城市更新单元同步更新、同步建设，溢出效应明显，不仅满足了开发单位自身需求，同时也弥补了城市更新项目周边公共配套设施不足的缺憾。