旧改棋局如何落子？公益及产业用地优先

（原标题：旧改棋局如何落子？公益及产业用地优先）

新增建设和产业发展与日趋紧张的土地资源的矛盾已经非常突出，如何释放土地利用的空间并保障产业和经济发展的用地需要成为亟待解决的问题。7月20日，广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会、深圳市城市更新开发企业协会共同举办的《广东省“三旧”改造政策梳理及各地市实施办法解读》活动在深圳举行。此次活动分别就广州、深圳、珠海、佛山及东莞的“三旧”改造与城市更新政策及实施办法进行了解读，各地政策均有自身的特色与亮点。

开发强度

普遍超过生态宜居警戒线

有数据显示，广东省和珠三角的土地开发强度分别为11%和20%左右，而深圳、南海和顺德的土地开发强度超过50%，包括广州、东莞和珠海也都超过了国际公认的生态宜居警戒线30%的水平。新增建设和产业发展与日趋紧张的土地资源的矛盾已经非常突出，如何释放土地利用的空间并保障产业和经济发展的用地需要已成为亟待解决的问题。为此，广东省政府分别于2016年9月发布了《关于提升“三旧”改造水平促进集约节约利用的通知》即粤府[2016]96号文和《关于深入推进“三旧”工作的实施意见》即粤国土资规字[2018]3号文。

“三旧”改造的概念是由佛山提出的，具体指的是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，是广东省特有的改造模式。关于“三旧”改造与城市更新的关系，广东省国土资源厅“三旧”办负责人熊进军表示，“三旧”与“城市更新”同义。另外，在更早的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》的粤府[2009]78号文中，建立了土地利益分享机制，确保原土地使用权人获得土地出让纯收益不高于60%的增值收益权，这是一项重大的突破，极大地提高了原权利人的积极性并推进了政策的实施。另外，省里也下放了审批权力到市，实现“三旧”改造的省级“零审批”。

政策体系

深圳划定3种更新范围

从深圳市城市更新整体政策体系来看，包括法规层面、政策层面、技术标准层面、操作层面4个层面的政策内容，共出台了18个政策文件。据了解，市级的政策文件既有更新局的，还有发改委、科创委等部门的，基本都出台了有关城市更新的政策。2015年8月《关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》和《关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的方案》经深圳市政府常务会研究通过，罗湖成为全市首个城市更新改革试点区。

深圳市规划国土发展研究所所长李江表示，强区放权之后，各区的城市更新规划或计划只需要在市里备案。列规划、编规划、批规划都放在区里，批完规划后，确定项目实施主体、项目实施的协调和监管也都在区里进行。2009年把更新总体规划变为更新专项规划后，就称为5年规划，每五年编一次，与建设规划同步。深圳更新单元规划内涵、规划编制内容的重点就是划定更新单元，范围有三种：一种是城市基础设施、公共服务设施亟须完善。第二种是环境恶劣或者存在重大安全隐患。第三种是现有土地用途、建筑物实用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求影响城市规划实施。

创新模式

引入“飞地政策”政府主导

深圳的城市更新总体还是以市场为主的，但是重点更新单元开发，已经开始采用政府主导的模式进行。对于大片区改造，政府对改造范围进行选取，比如哪些地方最缺公共服务设施、最缺基础设施就进行划定。在具体指标要求方面，要求原特区内不得少于15万平方米，原特区外不少于30万平方米。另外，福田区于去年4月份提出，将按照“政府主导+国企实施+安置房建设+保障性住房建设”模式，对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟须改善居住条件的成片老旧住宅区进行改造更新，这类改造更新也被视为公益性项目。

值得关注的是，深圳5月份发布了《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定》的创新性政策，也被称为“飞地政策”。具体就是合法比例不足的更新项目，当合法比例不低于30%时，把其他地方的指标腾挪到该项目中，让该地块能够达到更新改造的指标要求，手续完善的地块按照1：1等面积计入合法手续。未完善征转手续用地，按照1：0 .55比例纳入合法用地。

用地管理

改造用地可以协议方式出让

十二五期间的工改项目基本都着重于工改居方向，挤压了产业和经济持续发展的空间。2016年，深圳市划定了270平方公里的工业地块控制线，严禁改成居住和商业，控制线以外工业用地可以根据规划改造成其他性质用途建筑。在270平方公里的工业地块控制线内，分为两级。第一级250多平方公里，严禁改成其他的用途土地。第二级近期不能改成其他用途，远期的根据城市规划可以改成居住、商业、公共服务设施。

对于旧工业区方面的改造政策，李江介绍到，2018年出台了深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作规定。目前的综合整治政策允许加建、扩建，而且扩建比例大幅提高，最早2009年规定综合整治规定的拆建比例不得超过原有建筑比例15%，现在拆除范围不超过原总地面积15%且不大于5000平米，扩建不超过原容积率2倍。目前，市规划国土发展研究所正在做城中村总体规划纲要。实际上，深圳有不少综合整治的很好案例，比如华侨城创意产业园O CT LO FT，整治后的产业档次得到大幅提升。另外，水围村已改成人才公寓，是由深业集团和福田区政府、业主三方合作开展得非常好的项目案例。

此外，李江还透露了创新用地管理政策，一是改造用地可以协议方式出让，给原权利人参与改造的市场主体资格。二是未建设用地通过规划调整可腾挪置换，其中零星土地可一并出让。三是区分城中村、旧屋村、旧工业区和其他旧区等不同类型的差异化地价比准。另外，还有建立地价与容积率联动机制。 采写：南都见习记者 邱永宽

专家观点

集体经济组织作为产权人可以收回土地

对于从法律层面上，如何更好理解运用《关于深入推进“三旧”工作的实施意见》即粤国土资规字[2018]3号文的问题。广东省“三旧”改造协会监事长、律房律地城市更新研究中心负责人龚军伟表示，从开发主体的角度来说，一方面，3号文是具有里程碑意义的文件，从改造主体来说也是一个赋权性的文件，赋予了改造主体自行改造的协议出让的权利。另一方面，法无溯及既往，历史遗留用地补办手续要按照当时法律法规落实违法用地处罚。

对于土地的收回，他认为集体经济组织作为产权人可以收回土地。他还表示在规划方面的选址意见书、建设用地规划许可证、规划条件，以及签订出让合同、建设批准书、土地证等等这些为新增建设用地定制的管理流程和环节，可以大幅度压减并缩为一个环节，在实体内容上只保留规划条件和出让合同之实体内容即可。既能大幅度提高行政效率，又能充分保护原权属人的产权。

他城亮点

珠三角其他城市改造政策各有特点

●广州在政府收储旧厂房方面给予较大的奖励和优惠，按照最高收益不超过60%这样一个标准，在中心区及花都、从化和增城基本是50%+10%的奖励。广州市城市更新规划研究院院长骆建云表示，广州还采取了把国企零散用地整体打包的措施，将不少于42%权属用地交给政府售出，剩下的规划非住宅权益面积的就可以进行自主改造。与省相关政策对应五个关联创新：保障公共利益;加强数据调查、优化工作流程;强化公众参与、实现规范操作;坚持政府引导、强化市场运作;部门分工明确，实现管理下沉。

●珠海在“三旧”改造政策方面，也有值得借鉴之处。珠海市住房和城乡规划建设局城市更新项目监管科科长梁立球说，珠海采用了多种补公方式，包括不少于原用地15%、不少于3000平米的要求。建筑物内的用房和文体部分也可以参与到补充公共配套设施中;而且还可以通过异地置换满足公共利益体现。珠海的城中旧村安置补偿不同于广州和深圳等城市，达到双2/3，市场主体可以进村进行前期环节;达到双90%之后，就可以确定实施主体;而工业用地则采用百分之百签约才能出让的要求条件。

●东莞市国土资源局(城市更新局)综合政策科副科长叶树彭表示，这次更新单元划定调整为由政府主导。包括更新单元范围、规划用途、建筑规模、公建配套，集体土地的“三旧”改造涉及的7个方案在市一级的审批会一次性全部打包，采用并联方式进行一次性审批，审批时限由原来2-3年压缩到6个月。

●关于佛山“三旧”改造和城市更新管理总体的思路，佛山市国土资源和城乡规划局三旧改造科科长吴伟认为，主要有三个方向：一是以村级工业园综合提升为主导。二是以中心城区旧村居改造为主要区域。三是鼓励连片改造和确保公益性用地落实。