座上宾变钉子户 鄂尔多斯"资源换产业"成冤大头？

（原标题：经观头条|“座上宾”变“钉子户”，鄂尔多斯“资源换产业”成冤大头？）

（图片来源：全景视觉）

经济观察报 记者张雅楠 田国宝 刘晓林 7月的鄂尔多斯骄阳似火，从康巴什区沿着天骄路一路向南，在鄂尔多斯大学南侧、乌兰木伦河北侧之间便是华泰汽车集团（以下简称“华泰汽车”）鄂尔多斯生产基地，这个占地6000余亩的厂区，大约有三分之二湮没在荒草中。

康巴什区是鄂尔多斯于2004年起建、耗资千亿打造的新城区，在经历过挖煤“热潮”以及“造城”萧条后，再次成为鄂尔多斯转型的中枢。2005年，华泰汽车成为鄂尔多斯市政府实施“煤炭资源换产业投资”政策引入的第一个项目。

随着城区的发展，华泰汽车生产基地所在地段如今已成为该区的中心，“政府的意思是想让华泰汽车搬迁，但是华泰不干。”一位接近鄂尔多斯市政府人士透露。

围绕厂区搬迁等问题，政企双方竟龃龉渐生，甚至不惜对簿公堂。

2017年初，鄂尔多斯市国土资源局康巴什新区分局（以下简称“康巴什区国土资源分局”）将华泰汽车起诉到法院，要求华泰汽车限期移交建筑、土地等不动产，办理资产移交手续。华泰汽车也进行反诉，提出了近33.58亿元的拆迁安置补偿要求，最终内蒙古自治区高级人民法院认定，由于不具备受理条件驳回了双方诉求。

鄂尔多斯市国土资源局办公室一位人士表示，这一事件由康巴什区政府办理、康巴什区国土资源分局具体操办，“市里只是做宏观指导，并不参与。”

7月17日，华泰汽车集团董事长张宏亮在回应经济观察报记者时称“没有这回事”。华泰汽车公关部人士表示，鄂尔多斯基地一直在正常排产，没有听说任何关于工厂要拆迁的计划。

中国裁判文书网公布的华泰汽车涉诉裁判文书显示，2017年9月17日，内蒙古高级人民法院对“鄂尔多斯市国土资源局康巴什新区分局、荣成华泰汽车有限公司鄂尔多斯市分公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷”及“鄂尔多斯市国土资源局康巴什新区分局、鄂尔多斯市华泰汽车车身有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷”等民事纠纷做出二审裁定书。

在以低价获得6000亩土地和“配比”赠送的两座煤矿为条件入驻鄂尔多斯之后，华泰汽车并未兑现当初承诺的产能投资和利税贡献。华泰汽车官方宣传中曾提出，2015年达到30万辆整车生产产能、年产值600亿元。

鄂尔多斯经信委公布的数据显示，2017年全年华泰汽车鄂尔多斯基地仅生产了1.76万辆汽车，实现产值13.5亿元，与华泰汽车宣称的目标相去甚远。

与此同时，华泰汽车在康巴什区的6000亩土地价值提升了八倍，华泰汽车当年获取土地成本大约为6000万元。2017年双方对簿公堂时，华泰汽车向康巴什国土资源分局提出的土地补偿要求达到4.8亿元。

13年前的座上宾，13年后却成“钉子户”，华泰汽车与鄂尔多斯这场纠纷，成为当年“资源换产业”政策发展路径下的一个缩影。

搬迁“引爆”矛盾

康巴什区前身为青山开发区，2003年6月，鄂尔多斯市人大常委会通过市政府搬迁至此的决议；2004年5月，新区建设启动；2006年，市政府和市直机关、医院、教育单位等正式搬入。

同时，煤炭资源所变现的巨大财富，使得康巴什新区快速成为全球瞩目的沙漠新城。为了摆脱单一经济模式，2005年鄂尔多斯市政府开始以税收优惠、低电价以及配套的煤炭资源等招商政策，引入了华泰、奇瑞等汽车企业投建生产基地。

十年之后的2016年，康巴什新区启动了新一轮的城市转型和发展战略。2016年6月，国务院正式批准在鄂尔多斯市设立康巴什区。次年12月，康巴什区人民政府正式挂牌成立。

新的转型意味着新的城市规划。而康巴什区在成立之初，就面临着发展空间拓展的问题。康巴什区北部和南部都是山地丘陵，真正适合发展的平地并不多。随着康巴什区产业定位逐步转向旅游和现代服务业，区内工业企业的外迁事宜日益紧迫。

2013年11月16日，在华泰汽车鄂尔多斯分公司二期工厂投产8个月后，就华泰汽车鄂尔多斯基地建筑物拆迁及补偿等相关事宜，康巴什区国土资源分局与华泰汽车签署了《拆迁补偿协议》。

按照计划，华泰汽车逐步从康巴什区搬迁至位于伊金霍洛旗的空港物流园区。但2014年到2016年期间，搬迁工作并没有任何实质进展，双方达成的拆迁协议未被执行，矛盾在搬迁过程中逐步白热化。

2016年四季度前后，康巴什区政府向鄂尔多斯市政府请示收回华泰汽车康巴什厂区土地。2016年11月7日，鄂尔多斯市政府正式下发《关于华泰汽车集团康巴什厂区土地使用权回收相关事宜批复》。

在这份批复中，鄂尔多斯市政府表示：鉴于当初由康巴什新区出让土地，且项目管理等工作均由新区负责，现要求你委（康巴什新区管理委员会）严格按照审计整改意见要求，依法依规按时限做好土地、厂区搬迁等工作。

2017年初，就华泰企业不履行《拆迁补偿协议》，康巴什区国土资源分局向东胜区人民法院提起诉讼。最后因华泰汽车提出管辖权异议，2017年1月16日康巴什区国土资源分局进行撤诉。

康巴什区国土资源分局转向内蒙古自治区高级人民法院提出同样诉讼，要求华泰汽车继续履行《拆迁补偿协议》，限期完成搬迁动产及土地、建筑物等资产移交手续，同时支付共计7246.45万元违约金。

同时华泰汽车也提出反诉，要求康巴什区国土资源分局支付被拆迁房屋补偿、土地使用权回购补偿、搬迁设备费、厂区道路硬化绿化损失、管网损失、停产停业损失、库存损失、临时安置职工补偿等累计约33.58亿元。

内蒙古自治区高级人民法院认为，当时双方签署的《拆迁补偿协议》仅仅涉及建筑物拆迁及补偿，并不涉及土地、道路、绿化等方面，双方并没有达成全面的拆迁补偿协议，由此引发的纠纷不是平等主体之间的民事纠纷，并不在法院受理范围内。

一审结果出来后，康巴什区国土资源分局和华泰汽车同时提出上诉。但二审维持了原判，即驳回双方各自诉求。华泰汽车厂区搬迁工作就此搁置。

6000万元和4.8亿元

对双方矛盾具体信息，涉事各方都讳莫如深。

不过，相关法律诉讼裁判文书及政府公示文件，透露了双方矛盾的一些细节。

首先，鄂尔多斯市政府批复收回华泰汽车康巴什厂区的土地文件中，提到“严格按照审计整改意见要求”等字句，这意味着政府回收华泰汽车厂区土地和建筑物，除了城市规划之外，另一个重要依据是“审计整改意见要求”。

其次，康巴什区国土资源分局在再诉中提出“《合作协议书》是否完全履行，不应该成为《拆迁补偿协议》不履行的理由”。这说明，华泰汽车曾将政府没有完全履行《合作协议书》作为不履行《拆迁补偿协议》的理由。

由于部分在鄂尔多斯通过资源换产业落地的企业，在获取煤矿后并没有进行实质投资或投资额度并没有达到承诺水平。2011年鄂尔多斯市政府开始调整招商引资政策，要求根据“企业投资到什么程度，政府资源就到位什么的程度”。华泰汽车并没有透露康巴什政府没有完全履行《合作协议书》的具体情况。

落地康巴什十三年的华泰汽车鄂尔多斯基地包括车身、发动机和变速箱等整车、零部件生产板块，与对外公布的目标相比，写在华泰汽车城宣传栏里的规划更大：2015年产业园完全达产，年产100万台发动机、100万台变速器、100万辆整车，完成工业产值2250亿元以及等额汽车零部件产值。

2007年3月，华泰投资10亿元的一期5万辆整车生产线投产，其组装的车一度成为鄂尔多斯政府指定用车。按原定计划在2006年8月投资17亿元的二期15万辆整车产能，直至2013年才投产了一款新车。

鄂尔多斯市经信委数据显示，2017年，华泰汽车鄂尔多斯基地全年整车产量仅为1.76万辆，同比下降7.8%；产值为13.5亿元，同比下降19.6%。此前承诺的超过百亿税收和2万人就业税无从支撑。

目前整个华泰汽车鄂尔多斯地基大约有三分之二的区域处于闲置状态，根据鄂尔多斯市国土资源局公布的土地产权证统计，目前，华泰汽车真正利用的土地大约为2280亩左右。“如果满足华泰汽车要求，等于政府低价提供给你土地、资金，不仅没有得到回报，还要用更高价格回购回来，政府当然不干了。”上述接近鄂尔多斯市政府人士表示。但政府想通过成本异地置换方式达到搬迁目的，而又得不到华泰汽车的支持。华泰汽车更希望获得相应补偿。

双方曾一度出现过缓和迹象。2016年9月份，鄂尔多斯市政府主要官员与华泰汽车负责人会面不久后，鄂尔多斯空港物流园区管委会与华泰汽车签署项目投资合作协议。搬迁工作似乎出现转机。

根据双方约定，项目总投资130亿元，将建设自动变速箱、发动机、常规汽车和新能源汽车等生产项目。

2017年4月，华泰汽车控股集团有限公司总裁助理麦国俊在与空港物流园区管委会主任边东会见时称，新工厂施工图纸已设计完成，资金也已到位，正在加紧推进项目立项、土地报批等前期手续，争取在当年7月底8月初具备开工条件，2018年初实现一期项目投产运营。不过，时至今日该项目仍未获得建设土地。

“资源换产业”反思

新世纪以来，凭借煤炭资源多年积累起来的财富，鄂尔多斯市开始经济转型，试图依托煤炭资源重点发展煤化工、机械制造、重型装备和汽车等产业，鄂尔多斯希望借这些产业摆脱对“羊、煤、土、气”自然资源的依赖。

此时国内正处于《汽车产业发展政策》（2004年发布）掀起的汽车投资热潮中。2005年，华泰汽车首先“响应号召”，以150亿元投资承诺迈入汽车业一片空白的鄂尔多斯，获得1万元/亩的康巴什新区土地6000亩、10亿元的政府贷款和两处煤矿。

随后奇瑞汽车也以200亿元的投资协议入驻东胜老城区，同样拿到一座16.6亿吨的煤矿；中兴特种车也宣布投资40亿元进入这片富饶之地。据悉，截至2011年8月底，鄂尔多斯装备制造基地已引进项目45个，协议总投资额3200多亿元，其中汽车制造业项目10个。

按照2009年内蒙古自治区政府出台的50号文件——《关于进一步完善煤炭资源管理的意见》规定，煤炭资源配置条件是“一次性完成固定资产投资额在40亿元以上的新建大型装备制造和高新技术项目”；配置标准是“固定资产投资每20亿元配置煤炭资源1亿吨，一个项目主体配置煤炭资源最多不超过10亿吨。”

而这一投资门槛的存在，使得一些实力并不匹配的企业到鄂尔多斯投资，都拍胸脯承诺至少投资40亿元。显然，华泰汽车和奇瑞汽车拿到的煤炭资源配比远超此标准。

2008年1月份，华泰汽车为储量8亿吨的唐家会煤矿引入安徽淮南矿业集团，双方共同成立鄂尔多斯市华兴能源有限责任公司，其中淮南矿业持股70%，华泰汽车间接持有30%股权。同一年，华泰汽车将碾盘梁煤矿矿权转卖给山西普大煤业集团，获利达7亿元。

在上述华泰汽车公关部人士的口中，鄂尔多斯基地三期最终规划已经变为35万台整车以及30万台发动机。至于何时能达成，对方表示，目前并没有具体时间表。截至发稿前，华泰汽车方面仍未就其在鄂尔多斯的现有产能利用情况进行回复。

华泰汽车鄂尔多斯基地建设之初，主要是为了满足俄罗斯等周边国家的订单需求，不过，2015年，华泰汽车在俄罗斯拥有了自己的代工厂。2017年，华泰汽车的总部迁至天津，并借当地电池产业链，大举投资天津基地，重点发展新能源车。

不仅华泰汽车在鄂尔多斯的投资低于预期，奇瑞汽车承诺的年产30万辆SUV、皮卡、商务车以及改装车的项目同样如此。来自鄂尔多斯经信委的信息显示，奇瑞2016年在鄂尔多斯生产了7.8万辆汽车，2017年降为6.19万辆，加上华泰的1.76万辆，2017年，鄂尔多斯全市共生产汽车8.1万辆（电动车325辆），产值仅42.9亿元。

由于华泰汽车整车生产二期项目进展缓慢，2010年就有消息传出，鄂尔多斯市政府准备收回华泰汽车6000亩土地。2011年，鄂尔多斯民间借贷和房地产危机爆发，产业转型升级之路开始变得困难。

2013年开始，鄂尔多斯开始清理整顿配置给企业的煤炭资源，但由于华泰、奇瑞手中的煤矿资产都已转让，已无法收回。

而正是这一年，康巴什区启动又一次经济转型升级尝试。随着康巴什区的重新开发，华泰汽车6000亩市中心城区土地的产权纠纷出现。