大学毕业生政策关注点的转变：从就业到落户

（原标题：大学毕业生政策关注点的转变：从就业到落户）

吴江（中国人事科学研究院原院长）

地方政府出台人力资源政策是一个非常复杂的过程。复杂在何处？就在于牵涉面广，直接触及各群体利益，所有人都会从不同角度来看人力资源政策。目前各地不断加码的抢人大战，其实不只是人才问题，有很多是借吸引人才的名义出台各种政策。媒体用“人才战”作为噱头，是因为“吸引人才，培养人才”的问题全社会都比较关注。而我们从人力资源研究、政策设计的角度出发，则需要从更宽广的社会领域去思考问题。

如果对当前各地的抢人大战做个简单判断，我认为是利大于弊。当然，目前社会舆论的意见可能不同。情况究竟如何，我们应该结合地方实际案例来考察。我前一段时间在天津市参与了一些政府规划设计，在京津冀一体化的大背景下，天津在谋划如何发展。根据天津市领导介绍，天津市委专门提出，要解决大学生落户天津的问题，要求全市各部门尽快出台方案并实施，而且力度要超过其它省市。目前，天津市各级机构都积极研究具体政策。一个吸引大学生落户的政策，表面看是人力资源的工作，但其实牵扯到了所有部门的工作。

目前各地都在出台政策吸引大学生落户。就政策设计而言，地方政府长期以来都很关注大学生就业难问题，现在地方政府则关注大学生落户，这个变化是很大的。从人力资源和教育政策的角度看，政府应该长期关注大学生就业。过去中央文件甚至于国家领导都直接讲，大学生就业是天大的事。为什么国家会如此强调大学生这个群体的就业？这就要考虑到过去这些年大学的扩招政策。大学扩招作为一个公共政策，把就业压力传递到各级政府。近几年，政策导向主要是鼓励大学生创业，人社部和教育部都出台了一些政策，国务院还有一个大学生就业的联系办公室。这些政策推动了八十万大学生的就业创新创业工程。讨论推动大学生创业的政策组合，就必须问，在具体的政策安排里有没有解决户口问题？从目前的政策设计看，大学生“双创”工程中的确会涉及到户口问题。比如，外地户籍的北京高校毕业生要留在北京，就必然遇到户口的问题。

长期以来，在具体的政策上，都是各级政府解决自己本级的落户问题。在北京，一个单位如果要进两个人，其中一个必须是北京本地生源。北京市对此给出的理由是，北京市每年需要增加公共服务的财政压力相当大，外地生源的北京高校毕业生留京会给北京市增加公共服务供给的压力，包括未来子女进幼儿园、接受义务教育等，仅教育方面的开支就要增加十几几十个亿的财政开支。所以，北京这样的一线城市一般都从自身角度考虑吸纳毕业生。

武汉是发起“大学生争夺战”的策源地，其实以前武汉在这方面一直比较消极。因为武汉的就业机会比较少，大学生一年毕业约二十万人。这个数字和西安差不多，西安每年也有十八九万大学毕业生。武汉提供不了那么多就业岗位，所以，武汉一般只能够管湖北本地生源，甚至武汉本地生源。这其实是大学生就业政策中碰到的一个困境，也是人社部、教育部一直在努力解决的问题。

这些年，在解决大学生就业方面，我们的工作是很有成绩的。从我具体了解的情况而言，部门的努力逐步地使大学生向基层特别是县级政府流动，这已经形成了一个常态。目前统计的结果看，县以下的地方吸纳了60%以上的大学生就业，当然，这个数字可能有水分的。所谓有水分，是指毕业生的户籍和档案到了县级及以下的地方，但人可能并没有去那里。这样的情况相关部门是不能掌握的。根据我们的统计，大约有15%-20%的毕业生，户口档案回到原籍，但是人没有回去。所以，实际县级及以下的地方，实际吸纳的大学毕业生应该是50%或者再低一点。

长期以来，在具体的户籍政策方面，除了个别专业以外，一般不存在普遍的落户安排。政府的政策出发点是解决就业岗位，有没有能够落户的就业岗位，各级机构能不能拿出一部分带户籍的就业岗位？国有企业一般都能给出一些岗位。我以为这是政府目前要着力解决的事情，因为高校毕业生就业问题本质上是政府的公共服务问题。

以上是目前大学生落户政策的背景。具体地看，目前各大城市的人才争夺战，我认为必须要关注人口问题。我们必须要知道中国目前的人口趋势。政策的结构性调整是必然的。虽然目前政策都集中在为大学生落户提供方便，但重点仍然是人力资源政策的调整。我们现在的政策研究，应该多说人口，而不要强调人才。“抢人战”其实不是人才的问题，本质上是地方在调节人口。比如东北人口流失率很大，东北大学生流失高达50%。但这个流失率中其实包含了40%来东北上学的外地大学生，实际上东北本地生源留东北的人还是很多的。大概算来，东北能吸纳60%的本地大学生就业，净流出率为10%。

目前参与抢人战的省份和城市大多是教育强省和高校集中的城市，可以说是教育重地在图谋改革。一个地方在教育方面投入了极大资源，但培养了人才本地却不用，或者没用好，的确是很大的问题。

总体而言，对大学毕业生的政策关注重点有了非常大的变化，从以前关注就业到现在关注落户，这是一个积极的转变，希望未来能够逐步完善。目前政策主要关注落户，还是从就业政策的顺延，进一步考虑，则是给大学毕业生更好的就业机会。这其实应该是所有政府都需要做的工作，而不仅是大城市。对大城市而言，创新创业的机会多一点。但长期以来，我们都是引导大学生向基层流动，特别是向艰苦边远地区流动。虽然多年来政策都在朝这个方向发力，但基本上没有什么作用，因为这不是人力资源流动的市场流向。

公共政策说到底是一个钱的问题，通常是钱无法到位。比如宁波曾经有持续十年的补贴政策，只要大学毕业生到宁波各区、乡镇去创新创业，宁波市就连续给十年补贴。越往下补贴越多。宁波的乡镇公务员补充了40%大学生。这体现宁波市的一个远见。

大城市和小地方不一样。现在大城市提供住房给大学生，这不是一个公平的政策。大城市里还有工人以及其他人口，为什么就专门给大学生补贴？但是补贴到乡镇去、到县市去的政策是可以成立的。这些年，政府部门一直培养所谓大学生村官，全国60万个村，每个村都有一个大学生团队，三五个大学生，但地方政府一直当其是志愿者，不愿意给公职人员身份，这样就无法吸引大学生。人力资源政策也是政府对市场的干预政策，具体在什么地方干预，怎么去干预，差别非常大。大城市吸引人力资源主要是靠市场的力量。

谈人力资源政策，就必须提到教育。这些年的一大问题是教育和市场对接不够，目前这一轮不问专业、不问需求的抢人大战可能造成教育结构调整的某种盲目性，可能会造成新一轮大学扩招。我个人的意见，沿海城市可以按照需求，把学科目录拿出来，对应自己的产业，建立对接的人才政策。最近珠海出台了人才目录，我认为这是一个不错的政策。当然，按照这个目录确定人力资源政策，基本都是理工科毕业生。其实美国也是这样，针对留学生的专门政策几乎都是针对理工科毕业生。政府的人力资源政策对教育结构调整、专业设置调整是有引导意义的。教育政策要对应需求，不可盲目。如果高校又来一轮低成本扩招，那是不能满足需求的。

还有就是吸引海外留学生归国，政策设计应该突出这一点。目前已经出现了留学生回国潮。这需要我们的政策研究机构认真研究，到底应该用什么样的政策来吸引留学生。

（本文由作者在中国与全球化智库举办的“人才争夺战”专家座谈会上的发言整理而成，经作者审定。）