人口密度全国第一 深圳如何“挖潜”存量土地

（原标题：深圳如何“挖潜”存量土地）

在广深高速距离新桥出口车程不足5分钟处，一幢大楼在周边低矮的工业厂房中格外引人注目。这幢大楼是全至科技创新园，里面聚集了120多家科技企业。

深圳人口密度和创业密度全国第一，很早就面临产业空间“难以为继”的问题。在产业发展上，一方面工业用地成本攀升，另一方面旧工业区的改造周期长，在工业载体上向存量挖潜力，向土地要效益已成为摆在深圳面前的重要课题。而在全世界，高密度发展的创新城市要保留工业发展空间，避免产业空心化的成功案例也并不多见。

全至科技创新园这种“工业上楼”方式给出了一种解决方案。《深圳市关于加大营商环境改革力度的若干措施》提出，优化产业空间资源配置，实施工业用地保护制度；鼓励工业“上楼”，提高产业用地容积率；支持多家总部企业组成联合体联合竞投、联合建设总部大楼。

深圳提出的优化产业空间措施如何落地，又有哪些经验可以借鉴？专家表示，深圳做法是希望通过重视新兴高科技产业发展，促进实体经济的转型升级，避免城市发展中产业空心化。但对于工业或制造业在城市经济中的占比，各专家持不同意见。

最“小”一线城市▶▶

深圳生产经营场地遭遇瓶颈

多年来，深圳经济保持快速发展势头，营商环境不断优化。深圳市市场监督管理局数据显示，截至2017年6月，深圳累计实有商事主体283.5万户，每千人拥有商事主体238户，每千人拥有企业136户，商事主体总数和创业密度均居全国大中城市首位。深圳连续多年经济总量排在全国第四位，但城市面积却只有北京的1/8，上海的1/4，广州的1/3.5，重庆的1/42。随着深圳市场主体的增多，深圳的产业空间也愈发稀缺。

深圳市国土规划发展研究中心部长李江曾介绍，从1986年开始到2017年，深圳城市建设用地已达到900多平方公里，接近深圳可建设用地总指标，所剩建设用地已经寥寥无几。在深圳城市扩张过程中，开发最快的是工业用地。2015年，工业用地已经达到了273平方米，工业园区大大小小有3800多个。

以产业大区宝安区为例，这里有800多个工业园区，经过“腾笼换鸟”、产业转型升级，这里形成了深厚的制造产业根基和较为完善的产业链。但是，当前宝安土地资源约束趋紧、部分土地长期闲置，不少产业空间被“散乱污危”企业占据，导致重大产业项目落地难、本地优质企业增资扩产难。产业发展空间不足已经成为影响宝安营商环境、制约产业发展的“卡脖子”问题。

如何破解产业用地瓶颈？过去几年，深圳不得不思考如何释放产业空间，推动旧工业区升级改造。此外，深圳也必须得致力于加强产业用地用房供需服务平台建设，引导中小企业用地向用房转变，梳理可利用的产业用房资源。

按照深圳“十三五”规划要求，深圳市政府确定新增产业用地目标，到2020年，整体用于工业用地的比例不得低于30%，或者说划定了270平方公里的“工业红线”。

存在争议问题▶▶

大城市要保留多少制造业

今年2月，深圳正式对外提出优化营商环境20条。其中有两条分别涉及优化产业空间资源配置和全方位降低企业用地用房等运营成本。

深圳提出，将着力保障产业空间，继续实施“拓展空间保障发展”十大专项行动，出台工业区块线管理办法，稳定全市工业用地总规模，严控“工改居”“工改商”，加大“工改工”支持力度，推广“工业上楼”，鼓励采取先租后让、产权入股、异地置换、厂房联建等方式，推进旧工业区连片改造升级，盘活低效用地资源。

近年来，“工改工”类城市更新越来越受重视。此类更新是指将现有土地性质为普通工业用地（M1）改变为新型产业用地（M0），将旧工业区拆除重建升级改造为新型产业园，产品多元化，包括新型产业用房、配套商业、配套公寓等多种物业形态。

目前深圳的难题是，既要保证工业优势，又面临用地严重不足。对于划定工业区块控制线内的工业用地达270公里，在深圳也存在不同看法。

有声音称，深圳不应该划定这么大面积的工业用地，如果计算去除50%的生态线、30%的工业用地，再扣除医院、学校、公路等配套用地，留给住宅的土地太少了。

中国（深圳）综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁撰文提出，从长期看，深圳应将当前30%的工业用地红线降至20%。宋丁指出，从产业结构来看，2017年深圳的三产结构为0.1∶41.3∶58.6，同时期，北京为0.4∶19.0∶80.6，上海为0.3∶30.7∶69.0，广州为1.1∶28.0∶70.9。

相比之下，深圳的二产占比远高于北上广，三产比重仅比全国同期水平高7个百分点，这一方面突显了其制造业优势，但也意味着深圳服务业的潜力尚未很好地匹配其发展水平。宋丁称，工业占了太多的土地资源，也影响到了深圳作为中心城市的地位，它的服务业基础还达不到应有的水平。

深圳市前副市长、哈工大（深圳）经管学院教授唐杰曾表示，对比纽约、巴黎、伦敦的情况，把制造产业留在大城市仍然是一种工业化思维。制造业部分一定会从大城市转移出去，并且一定与大城市相隔不远。大城市的功能不是制造，而是创造，深圳的增长真正依靠的是大量创新产业。

人大代表建议▶▶

将更新载体打造为科技孵化基地

虽然有上述不同声音，但深圳依然在重视产业用地规划。官方数据显示，到2017年底，深圳第二产业占比“逆势上升”，回到40%以上，达到41.3%，成为经济表现亮点。这与这些年深圳政府加大产业用地控制保证第二产业发展离不开，无疑也增加了官方推进“工改工”的动力。

所以，在今年，深圳各区进一步大力破解产业用地不足的难题。宝安、龙岗、龙华3个制造大区均提出了保障制造业的产业空间，守住工业控制线，严控“工改商”“工改居”，而罗湖、南山、福田等区也先后提出了产业空间打造的新政策。比如，罗湖就提出，未来5—10年，用2000万平方米产业空间，“再造一个新罗湖”，重点布局大梧桐新兴产业带和布吉河升级改造。

福田提出“新政策”+“新空间”的组合拳，针对企业用地用房痛点，推出“三五空间”工程，在空间供给方面出放大招，出让5块总部产业用地，提供50万平方米政府产业用房，打造50万平方米低成本产业空间，在香蜜湖片区建设国际一流金融街区。

据李江介绍，深圳2008年开始了工业区旧改，到2015年，13.5%用地是工改工。全市3800多个工业园区，涉及到工业用地大概是190多平方公里，列入工业区改造的只有10%。

随着旧改工作不断推进，李江建议，在深圳企业拿到城市更新项目之后应该多研究研究，多找一些机构开拓思路，不要急着改造，“城市更新如果以改成商住（功能）为主，这属于粗放式城市更新”。

李江认为，深圳城市更新已经进入3.0阶段，要有发展质量，需要以城市经营的理念更新改造工业园区，创新园区开发方式，延伸园区服务，拉长加粗产业地产链条，使园区企业创新、土地增值、城市功能提升等达到帕累托效应（19世纪末20世纪初意大利经济学家巴莱多认为，在任何一组东西中，最重要的只占其中一小部分，约20%，其余80%尽管是多数，却是次要的，因此又称二八定律）。深圳未来将有序提高“工改工”比例，保障一定规模、服务完善的产业创新发展空间。

有人大代表指出，目前深圳“工改工”仍存在一些问题。深圳市人大代表罗洲平等在今年初联名提交建议称，至2016年，深圳城市更新项目推进速度较快，但2017年，“工改工”项目停滞，据众多实施单位反映，项目推进迟缓主要存在两种情况：一是已经通过专项规划的项目，在经济促进局办理产业监管协议时，因受新政中“更新载体需要提供有规模及影响力的落地企业”政策的影响，在签约落地企业的业务中遇到困难。二是新增的城市更新项目，在申请办理专项规划前必须签定同样条件的落地企业，同样在签约落地企业的过程中遇到瓶颈，导致项目进程缓慢。

罗洲平等人大代表建议，政府应该放宽落地企业条件，给新能源、新科技、战略新兴产业等产业提供发展空间，鼓励这些产业与更新载体合作，将更新载体打造成为科技孵化成长基地。同时，建议将签约落地企业的条件推后至竣工验收前，载体更新企业在建筑物封顶时即开始招商推广，彼时软硬件条件都已基本成熟，签约的概率可以大大提升。

南方日报记者 李荣华