国有企业破产案件中职工安置实务探析

作者：李立坤（锦天城律师事务所律师）

引言

中国在20世纪最后20年的经济发取得的成就得到了世界的认可，并且在新的世纪中仍被世界各国所看好。而中国经济的飞速发展主要得益于果断地启动了适宜时机且灼有成效的经济体制改革。在这样的一场变革中，我们取得了诸多的成就，其中破产法的启用和实施更是中国走向规范的市场经济的必经之路。然而，中国特色的社会主义经济体制本身同时也要求中国的市场经济并不能等同、完全照搬国外的体例和制度，我们的经济体制还有许多自身的独特之处，表现在破产法上，最突出的一点就是破产案件的企业职工安置。由于我国有别于他国的政治体制和经济形势，破产案件中的职工安置成为破产案件中非常重要的一个环节，在这一点上，国外的法律制度直接相关所涉甚少，因而我们可以借鉴吸收的也不太多。故此，笔者在本文中详细阐述国有企业破产案件中企业职工安置问题的方方面面，供读者参考以方便实务操作，同时笔者也提出一些长期实务过程所遇到、发现的法律问题，以提请读者及有关部门进行必要的关注。

第一节 职工安置工作的现实意义

破产法的实施是商品经济成熟的重要标志，是商品经济社会发展到一定阶段必然产生的法律现象。自从1980年12月2日，《中华人民共和国企业破产法（试行）》在重重的压力与偏见之下诞生时起，中国经济体制改革的步伐又向进迈近了一大步。然而，改革不是一蹴而就的，其成果的取得总是要付出沉重的代价。在中国旧的计划经济体制下，中国的企业国有化程度非常之高，企业职工的思想也都停留于“大锅饭”的陈腐套路之中，一切依靠国家，依靠政府的习惯性思维成为主流意识。在这个时候，国有企业破产无疑是一重磅炸弹，使众多破产企业职工无所适从。因此，如何妥当处理好职工安置问题，是破产清算工作的一个难点，其后果和影响作用可见一斑。即便是在破产法推行并改革30年之后的今天，破产企业的职工安置仍旧受到党和政府、社会各界的普遍关注，尤其是大型国有企业的破产，更是党和国家高度重视和关切的问题。企业破产使职工失去了稳定的收入来源，使其成为社会潜在的不稳定因素，尤其是大型国有企业的破产，牵涉人员颇多、涉及面甚广，其造成的社会影响不可小视。在我国“稳定压倒一切”的大方针下，一些地方法院，甚至出现了将职工安置问题的处理结果作为企业能否破产的一个前提，破产企业职工的安置问题不仅是法律实务方面的操作问题，在当代中国特色的社会主义经济体制下，也同时是备受社会关注、关切民生的重要社会问题。

第二节 职工安置的范围及原则

一． 职工安置的范围

在我国社会主义经济体制下，目前我国的国有企业内存在多种类型的人员，主要包括，企业在编的正式职工、合同制职工及临时工等，此外，企业处于节省成本的需要还向社会的中介机构招聘了一部分辅助人员，如保安员、清洁工、服务员等，各种类型的人员在各自所在的岗位上均发挥过积极的作用。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十七条特别将破产企业结欠非正式职工（含短期劳务工）的劳动报酬列入清偿第一顺序，因此，本文所指的职工，特指企业在编的正式职工、合同制职工及临时工。这部分职工，作为企业构成的主要部分，理所当然的应当列入安置的范畴。

对于从中介机构聘请而来的诸如保安员、服务员等辅助人员，由于破产企业一般与此部分辅助人员的主管单位签订了服务合同，其与破产企业之间并非劳动者与用人单位之间的劳动关系，而属于一般的委托合同关系，因此，此部分辅助人员的去向问题应由其单位自行解决。

二． 职工安置工作的基本原则

破产法推行了三十年，此间也不断有一些司法解释和法规、规章的出台以补充、更新，其目的均在于使得破产法能够适应时代发展的需要，解决现实经济环境中层出不穷的问题。综合现行的法律法规及规章制度，我们可以将处理破产案件中的职工安置的问题的基本原则总结为“在合法的前提下，兼顾公平、合理的原则”。以下分述之：

1. 合法原则

职工安置工作的是清算工作的重点之一，其作为司法程序的重要环节，自然应当按照法律的规定执行，合法性是职工安置的前提条件。“前提”的内涵在于：一切以法律为指向行事。每一个处理决定，都应当有法律的依据。其体现在：有具体的规定时，要按照具体的规定处理；没有具体的规定时，要依据法律的原则、立法的宗旨来解决；有适用范围的，要严格在规定范围内操作，不能任意扩大外延等。必要时，报请有权机关予以相关的法律解释。

2. 公平原则

公平也是处理职工安置问题要遵从的重要原则。以严格适用法律为前提，并不代表无需顾及公平性。因为，法律本身的目的也正是为了维护社会的公平。公平性的实质分为两个部分：程序上的公平和实体上的公平。程序上的公平是实体上公平的重要保证。由于破产企业职工安置工作涉及到成百上千名职工的切身利益，如果对不同的职工采取不同的安置标准，则容易引起职工之间的对比，激发起受损失的职工不满，进而导致安置工作难以继续开展。因此，在职工安置的问题上，必须按照“一个标准、同等对待”的原则去落实。简而言之，是指应当全体的职工，只要符合一定的条件，就可以获取某种安置待遇，而该安置待遇与职工的出身、民族、性别、教育背景、社团身份无关，相同条件的职工，所获得的安置待遇同等。

3. 合理原则

合理原则主要是指职工安置的问题处理应该于法可，于理可融，将职工的意愿作为重要的参考指标并结合实际情况做决定。只有在兼顾职工的意愿下处理才能起到“安置”的效果，因而，在实践中，注意与职工的交流，了解职工的想法是起草安置方案的不可或缺的前期准备工作。比如对于高龄的职工，让其再就业已经不太现实，可以建议其适时办理离、退休手续，一次性解决问题；对于国企破产后可以自谋职业工龄不同的职工，可以给予一次性的安置费使其脱离国企职工的身份。总而言之，就是依照不同的情况，合理对待，以保证安置工作获得职工的普遍支持。

第三节 职工安置工作的主要内容

破产企业的职工安置工作是一项复杂繁琐的工作，其涉及的法律问题众多。一般来说，国有企业的破产职工安置一般涉及以下几个问题：工资问题、劳动保险问题、福利住房问题、住房公积金问题、经济补偿金问题等等，属于国务院确定的企业“优化资本结构”试点城市范围内的国有工业企业还存在一次性安置费等问题。以下分别论述：

一． 解决拖欠工资的问题

1. 工资的定义

根据劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》劳部发（1995）309号第53条规定，“工资”是指用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定，以货币形式直接支付给本单位劳动者的劳动报酬，一般包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、延长工作时间的工资报酬以及特殊情况下支付的工资等。“工资”是劳动者劳动收入的主要组成部分。劳动者的以下劳动收入不属于工资范围：（1）单位支付给劳动者个人的社会保险福利费用，如丧葬抚恤救济费、生活困难补助费、计划生育补贴等；（2）劳动保护方面的费用，如用人单位支付给劳动者的工作服、解毒剂、清凉饮料费用等；（3）按规定未列入工资总额的各种劳动报酬及其他劳动收入，如根据国家规定发放的专利、国家星火奖、自然科学奖、科学技术进步奖、合理化建议和技术改进奖等，以及稿费、讲课费、翻译费等。

此外，我们发现，在破产案件职工安置工作中，涉及职工利益的工资性质的款项还有很多中，如解除劳动合同的经济补偿金、“优化资本结构”试点城市范围内的国有工业企业发放的一次性安置费、企业向职工筹集的集资款等，其支付条件和标准均有法律的规定或劳动合同的约定，属于“特殊情况下支付的工资等”，因此，对上述列举的款项种类，也应当纳入“工资”范畴。因此，考虑到职工属于弱势群体，企业破产法有保护职工权利的基本规定，从符合当前实际出发，“工资”的定义应当作扩大化解释。

2. 处理拖欠工资应注意问题

依据《中华人民共和国劳动法》第八十二条之相关规定，劳动争议案件，仲裁前置。提出要求的一方应当在劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。如果破产企业拖欠职工工资历时较长，职工未在仲裁时效内提出主张的，则依法丧失了要求破产企业清偿工资的实体权利，在此情况下，破产企业无需再向职工支付所欠的工资。但需要特别指出的是，在破产案件审理实践中，企业从逐步衰落到最终走向破产往往持续了数年的时间，在此期间，破产企业职工可能多次向破产企业主张清偿所拖欠的工资等，破产企业也未正式拒绝支付，而是以经济困难为由多方推诿，而职工作为弱势群体，要求其及时仲裁，于情于理不符，这种情况下，我们认为：不应认定职工要求清偿拖欠工资的要求超过仲裁时效，清算组而应当按照实事求是的原则，在破产财产中优先予以支付。

二、劳动保险的处理

1、劳动保险的定义

《中华人民共和国企业破产法（试行）》第三十七条第二款规定了破产财产优先拨付破产费用后，破产企业所欠职工工资和劳动保险费用作为第一顺序清偿。但截至目前，我国并未有任何的法律法规对劳动保险的概念作出定义，这使得破产案件中处理劳动保险没有切实可行的、细化的规定，对于“劳动保险”究竟包含哪些内容，“劳动保险”是否就是“社会保险”，各地意见不一，也使得各地处理劳动保险费用方式不甚一致。

根据劳动部《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》，“保险”是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。因此，我们认为，《中华人民共和国企业破产法（试行）》第三十七条第二款规定的“劳动保险”，是指与企业职工息息相关的广义上的社会保险，其内容主要涵盖养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险四个部分。

2、劳动保险的优先受偿性和强制性

《中华人民共和国企业破产法（试行）》第三十七条第二款，“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权”，因此，劳动保险相对税款和普通无担保债权而言，具有优先受偿性。

《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定：用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定：缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。因此，企业向有关部门缴纳社会保险是企业以及破产宣告后企业清算组的一项法定义务，具有法律强制性。破产企业为其职工缴纳社会保险应当直至企业破产宣告之日，而如果破产企业有欠缴、少缴的情况，均需由清算组在破产程序中，向负责社会保险的相关机构补足。

3、劳动保险的清查与补足

由于企业破产清算是企业走向消灭的一个标志，如果职工的劳动保险问题得不到一次性的解决，在企业破产清算终结后，企业主体消失了，这个问题便将永远无法得到解决，这非常不利于保护职工的合法权益。

因此，从保护职工权利的角度出发，清算组必须对破产企业职工缴纳劳动保险的历情况史进行清查，向社会保险管理机关提供职工的工资表、劳动合同、历史缴款记录等有关证明文件，实事求是的计算职工每人应补足社会保险的具体数额，并及时与社会保险机关核对相关资料。由于社会保险费的缴纳标准时常受到政策影响，有的还和当年当地人口的月平均工资挂钩，因此，掌握缴纳社会保险的标准并计算职工个人的应缴社会保险费，是清算组必须完成的一项繁琐而细致的工作。在清算组与社会保险机关共同完成核对应缴社会保险数额的工作后，社会保险机关将为破产企业开具社会保险费征收核定单，清算组应按照核定单的要求及时将所欠的社会保险费补足。

三、住房公积金的缴纳

1． 住房公积金的适用对象

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金是国家安居工程的一个重要环节，其目的在于解决城镇居民长期以来住房难的问题，因而，住房公积金并不是一项专门适用于国有企业的资金储备系统，其指向是全社会各种所有制形式的企业的职工。因而，无论何种类型企业破产时，都必须将住房公积金作为安置职工的一个重要方面来解决好缴存或补缴的问题。

2． 住房公积金的强制性和优先受偿性

为使住房公积金政策落实到位，国家建设部、财政部、中国人民银行等部委于2005年1月联合发出《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》建金管?[2005]5号文，该文第五条规定，单位发生合并、分立、撤销、破产、解散或者改制等情形的，应当为职工补缴以前欠缴(包括未缴和少缴)的住房公积金。由于该规定适用的是强行性规范，具有法律的强制力。因此，在破产清算时对住房公积金进行清理、补齐，将成为清算组的一项基本工作。

根据国务院《住房公积金管理条例》第三条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，均属于职工个人所有，这就意味着住房公积金的所有权归企业职工所有，因而在企业宣告破产时，住房公积金不能列入破产财产的范围。

按照1996年8月8日国务院办公厅《转发国务院住房制度改革领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》规定，对宣告破产的企业欠缴的住房公积金和所欠管理中心的住房公积金贷款，按国家有关规定优先予以偿还。因此，破产企业如发生欠缴住房公积金的，应从破产财产中优先偿还。至于优先到哪个顺序进行清偿，上述通知并未进行明确。根据《中华人民共和国企业破产法（试行）》第三十七条第二款，“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权”，笔者认为，住房公积金具有补贴和保障性质，《住房公积金管理条例》已经明确住房公积金归职工所有，如破产企业欠缴住房公积金，实际上损害了职工应得待遇，因此，住房公积金应当纳入“职工工资和劳动保险费用”范畴，并按照《中华人民共和国企业破产法（试行）》第三十七条第二款第（一）项的顺序优先清偿。

3．住房公积金的计算方法

建设部《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，单位和职工缴存比例不应低于5％，原则上不高于12％。缴存住房公积金的的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门统计的上一年度职工平均工资的2倍或3倍，但具体标准由各地根据实际情况确定。

在实际操作过程中，由于省、自治区、直辖市和较大的市有一定的地方立法权，部分地区的政府行政职能部门也单独就住房公积金的缴款比例作出规定，如深圳市人民政府1992年5月1日发出深府（1992）128号《深圳市社会保险暂行规定》，其中第十一条便规定“住房公积金为职工本人月工资总额的13％，全部存入职工本人的住房公积金个人专户”，因此，住房公积金的缴纳标准应根据各地的有关规定因地制宜的进行处理。

四、福利住房购置

1、福利房处置的前期调查工作

在企业破产财产清算的过程中，清算组常常发现，破产企业的名下往往有不少的房产，这些住房基本上都已经被法院查封，其中的绝大部分，便可能是职工的住房。由于职工住房的处理，直接涉及企业职工切身利益，且因为职工住房的价值较大，少则几万元，多则数十万元，是职工安置内容中含金量最大的一项。因此，福利住房的界定和分配已成为破产案件中员工安置工作的重点和难点，不仅耗时费力、备受关注而且引发的争议也颇多。这便要求从事清算工作的人员工作必须细致到位，首先，应对职工住房的情况进行盘查、摸底，了解住房目前是否为职工居住或出租，职工是否已经与破产企业签订购房合同并缴纳房款、是否已办理房改手续等等，只有做好这些基本工作，才能为下一步的住房确权及房改工作奠定基础，才能依法确定适宜的解决方案。

2、福利房的处理原则

《最高人民法院关于破产法司法解释的理解与适用》第八十一条规定：破产企业的职工住房，已经签订合同、交付房款，进行房改给个人的，不属于破产财产。未进行房改的，可由清算向有关部门申请办理房改事项，向职工出售。按照国家规定不具备房改条件，或者职工在房改中不购买住房的，由清算组根据实际情况处理。

依据此条解释以及笔者在处理此类问题时的实务经验，可以把有关情况具体分为以下几种，分别处理：

⑴对于已经进行房改，企业职工已经签订购房合同、交付房款，而仅仅因为企业经营情况恶化而导致仍在破产企业名下的房产被法院查封，无法完成过户手续的情况

根据《最高人民法院关于破产法司法解释的理解与适用》第八十一条，认定此部分房产不属于破产财产，由清算组申请人民法院进行裁定确权，申请法院解除对该住房的查封手续，并协助职工完成其过户手续进行，将住房房改到职工个人名下。

⑵ 企业破产宣告前，职工已经与企业签订了购房合同并缴纳了全部房款或部分房款，但在破产案件的受理前仍未办理房改手续或者房改尚未获得批准的情况

此种情况发现后，应重新向职工了解其现时购房意向，再进行处理。如果职工仍然愿意购买该住房的，清算组应当向有关部门申请代替破产企业办理房改事项，将住房向职工出售，出售所得应当列入破产财产范围。第二种情况是，如果职工已经明确表示不愿意继续购买的，则由清算组解除与职工的购房合同，将住房列为破产财产，并将已缴纳的房款退还职工。顺便说一句，如果出现第二种情况，从最大限度维护债权人权益的角度出发，应按照当地的租金标准向职工收取占用住房期间租金，租金所得列为企业破产财产。

⑶ 按照国家的规定不具备房改条件的，或者职工在房改中不购买住房的情况

可由清算组根据实际情况处理。这就意味着，在这种情况下，如果住房产权明确，且没有设置抵押等他项权利，清算组可以将此部分房产列入破产财产处理。

⑷ 员工与企业集资建房与合作建房的情况

根据国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》第十七条规定，在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。由于集资建房和合作建房是全部或部分地职工出资的，因而清算组应对集资建房和合作建房的协议效力进行界定，如果协议有效，则按照企业与职工协议的约定，其相应部分的房产应归职工个人所有的，不属于破产财产的范围。而其中如果有企业出资的部分，则应视具体情况进行财产分割，分割、变卖后的财产才可以列入破产财产。

五、支付经济补偿金

根据劳动部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的规定，经济补偿金分为违反劳动合同的经济补偿金和解除劳动合同的经济补偿金两种。经济补偿金是劳动法规定的企业法定义务，具有强制性。

1、违反劳动合同的经济补偿金

⑴违反劳动合同经济补偿金的定义

违反劳动合同的经济补偿金，是指企业因违反了劳动法的规定以及和职工之间劳动合同的约定，应当向职工一次性发放一定的款项作为补偿。

⑵违反劳动合同的经济补偿金的计算方法

违反劳动合同的经济补偿金分以下三种情况，第一，用人单位克扣或者无故拖欠职工工资的，以及拒不支付职工延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付职工工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五作为经济补偿金；第二，用人单位支付职工的工资报酬低于当地最低工资标准的，要在补足低于标准部分的同时，另外支付相当于低于部分百分之二十五作为经济补偿金；第三，用人单位解除劳动合同后，未按规定给予职工经济补偿的，除全额发给经济补偿金外，还须按该经济补偿金数额的百分之五十作为额外经济补偿金。

企业破产前往往负债累累，拖欠职工工资的情况也屡见不鲜，因此，清算组经查实，发现破产企业存在上述情况的，应当依法向职工发放违反劳动合同的经济补偿金。

2、解除劳动合同的经济补偿金

⑴解除劳动合同的经济补偿金的定义

解除劳动合同的经济补偿金，一般是指因企业自己的原因或因职工的原因（如工伤等）无法从事本职工作，而导致企业与职工解除劳动合同，由企业向员工发放一次性的经济补偿金。具体到破产案件中，通常有两种形式：一种在破产宣告之前裁员给予的补偿，另一种是在破产宣告之后劳动合同归之于消灭给予的补偿。

⑵解除劳动合同的经济补偿金的清偿顺序及计算方法

《中华人民共和国劳动法》第二十七条规定：“用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员。”最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十六条规定，因企业破产解除劳动合同，劳动者依法或者依据劳动合同对企业享有补偿金请求权，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿（即将经济补偿金列为同工资及劳动保险费用同一级别的第一清偿顺序）。

在企业存续期间及企业破产宣告后，企业解除或由于企业破产而自动解除劳动合同的，应根据职工在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，最多不超过十二个月。工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。对职工的经济补偿金，由破产企业一次性发给。

⑶不适用解除劳动合同经济补偿金的几种情况

破产法对企业拖欠职工的工资和报酬的保护，属于对职工已付出劳动的劳动所得的保护；而职工因企业破产造成的实质上的劳动合同无法履行的事实，以经济补偿金的形式给予补偿则是对职工未来损失的弥补。但需要注意的是，由于企业破产解除劳动合同，职工享有的补偿金请求权属于职工未来的损失，非职工的劳动对价，所以，在劳动合同属于任意合同时，职工不能获得补偿，比如临时雇佣合同试用期内一般不存在经济补偿金的问题。此外，如果在企业破产前，因职工自己的原因，导致被企业开除、除名、辞退和职工辞职、自动离职的，破产企业无需再支付经济补偿金。

六、安置费的发放

由于我国现行的法律法规并未对于安置费给予明确的定义和适用方法，只是在1994年颁布的《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的通知》以及1997年颁布的其《补充通知》中有所提及。笔者在此对于安置费的相关问题予以明确，使得读者在遇到类似破产案件时能够适当使用，而避免发生诉讼与劳动争议。

1． 安置费的本质

安置费的相关规定见诸于《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》以及其《补充通知》，这两份文件均是国务院颁发的规范性文件，是国家政府致力于解决好若干试点城市国有工业企业破产问题而执行的一项政策性优惠性措施，并非法律强制规定给企业的义务。在这点上，一次性安置费与经济补偿金在本质上是不同的。

2． 安置费的适用对象

根据《通知》与《补充通知》的具体内容，安置费的发放仅限于若干试点城市的国有企业破产员工，这意味着，试点城市的非国有企业破产及非试点城市的所有企业破产，均不能适用安置费。因而，安置费的适用对象范围要显著小于经济补偿金（适用于不同类型所有制的用人单位与劳动者）的适用对象范围。

3． 安置费的支付标准

根据《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》第五条的规定，安置费的标准，原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算。相对于其他非试点城市的国有企业而言，安置费的发放标准显然比经济补偿金高出许多。

4． 安置费发放应注意问题

依据《最高人民法院关于对〈最高人民法院关于审理企业破产案件问题的规定〉第五十六条理解的答复》（法函[２００３]４６号）中第二条的规定，破产企业职工发放安置费、经济补偿金后，不再就解除劳动合同补偿金予以补偿。如上文所阐述，经济补偿金分为“违反劳动合同而产生的经济补偿金”以及“解除劳动合同而产生的经济补偿金” 两种，因此，应当这样理解，在试点城市的国有工业企业不再发放“解除劳动合同而产生的经济补偿金” ，而采取补偿额度更高的安置费予以取代；如果试点城市国有企业破产时，已存在有违反合同的情形，应当按照有关规定发放“违反劳动合同而产生的经济补偿金”，并发放安置费。

安置费的发放是我国企业破产制度中的试验性产物，明确和处理好安置费的相关问题不仅是保障破产企业员工切身权益的重要部分，同时，也是完善我国将来破产制度的重要试金石。它的试验性质有风向标的作用，在国有企业改革实践中具有积极的指导意义，可以推动我国的破产制度发展变革，并臻于完备。

七、其他债权债务的清理

1、 集资款的清理

企业向单位职工个人或社会集资的现象，在我国比较普遍。企业集资时，常常允诺定期返还高利息，以高额利润回报的方式吸引资金。因此，一旦企业运营出现问题，企业职工或社会人员发现不仅利息的回报得不到实现，而且连本金的收回也存在危险时，便急于向企业索要。在企业破产或濒临破产时，这种情况时常发生。

国家也对企业集资款的问题予以明确的关注，就解决这部分的相关问题，可以参照最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》中第五十八条的规定，即债务人所欠企业职工集资款，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。但对违反法律规定的高额利息部分不予保护。这条解释实际上是对《企业破产法》第三十七条第二款第（一）项进行了扩大解释，给予企业向职工的集资款以其所欠职工工资以相同的地位，因而企业欠职工的集资款享受第一顺序清偿的优先受偿权。

值得关注的是，上述解释规定高额利息不受保护，言下之意在于普通的利息主张受到法律保护，但该解释未点明在职工主张归还集资款的同时主张利息的，利息是否享有优先受偿权。我们认为，从上述解释的内容看，享有优先受偿权的只有集资款，利息不享有优先受偿权。理由是：从保护职工的合法权益的角度出发，最高法院上述解释的本意在于避免职工受到损失，而不在于使职工在破产清算中获利。企业向职工集资，从性质上看应该属于民间借贷，如果职工集资款产生的利息享有优先受偿权，则对于其他债权人来说极不公平。因此，在确定集资款数额的过程中，清算组应当牢牢把关，对于集资款本金部分的，确认优先受偿，对于集资款的利息，在法律规定范围内的，确认为普通债权，违反法律规定的高额利息，不得确认为破产债权。

另外，上述解释规定可以优先受偿的集资款，其主体限定于企业职工，如果非企业职工向企业借贷的，属于非法集资，不享有优先受偿权。如果企业的集资款中既有职工集资的，又有社会集资的，则应当予以区分，分别对待。职工集资款确认优先受偿权，而社会集资款按照普通债权处理。

2、投资款的处理

最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》中第五十八条规定，职工向企业的投资，不属于破产债权。

股权性质的权利不属于破产债权，在企业破产时不能获得清偿，这由投资本身的性质决定的。在股份制改革过程中，企业一般会向其职工承诺到期分红，但与此同时，职工要与企业共担风险。这就意味着，职工因向企业的投资行为而实质上成为企业的持投人，即企业的股东。向企业投资的职工和企业其它所有的股东一样，要共担企业风险，共负企业的盈亏，也就是说，企业盈利时，其有权分红，而企业经营不善直至破产时，投资的职工以其所有投资为限担负亏损，因而员工向企业的投资并无法保证职工必然保本及获利，这与集资款的性质是完全不同的。因此，投资不是企业对员工的负债，不属于破产债权。

依据《公司法》第一百九十五条的规定，职工投资部分的处理，只能是在进入破产程序清偿后，用其剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配。因而，职工向企业的投资，只有在破产债权全部得到清偿后有结余的，才可以按比例清偿。

第四节 职工安置费用来源

破产企业职工安置费用的解决与否关系到每个破产企业职工的切身利益，是破产企业职工安置工作的核心内容之一，是职工安置工作预案得以顺利执行的重要保证。从目前的立法和司法实践中看，破产企业职工安置费用主要包括破产企业拖欠职工的工资、劳动保险费用、经济补偿金及其他工资性质的应付款项，其一般来源于以下几个方面：

1、 以破产财产为主要来源

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、《中华人民共和国企业破产法（试行）》第三十七条第二款均规定，“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权”。由此可见，法律为保障破产企业职工的利益，明确了破产安置费用首先来源于破产财产，并赋予了职工工资和劳动保险费用优先于其他破产债权的权利。破产财产是破产宣告后，依照法律规定的程序确认后，可用于清偿破产债权人债权的破产企业的财产。《中华人民共和国企业破产法（试行）》第二十八条及最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十四条，以列举式明确了破产财产的构成，即破产财产分为：“（一）宣告破产时企业经营管理的全部财产；（二）破产企业在破产宣告后至破产程序终结前所取得的财产；（三）应当由破产企业行使的其他财产权利。已作为担保物的财产不属于破产财产；担保物的价款超过其所担保的债务数额的，超过部分属于破产财产”。在破产清算业务中，破产财产一般包括：库存现金、银行存款、租金收入、经营收入、变卖财产的价值、担保物超过担保债务数额部分的价值、催收应收款所得、股东尚未实际投入的注册资金等等。以破产财产优先支付职工安置费用，是破产企业安置职工的普遍做法。

2、 ?“优化资本结构”试点城市范围内的国有工业企业，以抵押财产作安置费用的补充

根据《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发【1997】10号）第五条第二款规定，“安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产，抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业的隶属关系，由同级人民政府负担”。上述规定明确了安置破产企业职工费用来源的顺序，无疑体现了国家对于破产企业职工的特殊照顾，但此种优惠政策仅仅适用于国务院确定的企业“优化资本结构”试点城市范围内的国有工业企业，非试点城市的国有企业、试点城市和非试点城市的非国有企业均不适用此优惠政策。

值得注意的是，通知确定优惠政策的特殊之处在于安置费用来源的扩大化，已经突破了《担保法》中规定的抵押权人对抵押物享有的抵押优先权，虽大大加强了职工安置的资金保障，另一方面，却极有可能导致部分已设置抵押的债权无法得到实现。我们认为，法律法规的效力高低问题已由《中华人民共和国立法法》作出规定，《担保法》已对抵押物的优先受偿顺序作出原则性的规定，而《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》只是政府规范性文件（至多属于行政法规），根据下位法不得违反上位法的原则，该通知无权变更担保法的规定。因此，从严格意义上所，国务院上述通知中有关安置费可在抵押财产中支付的规定是不妥的，虽然在一定条件下尤其合理性，可作为权宜之计，但长期执行则有损法律的稳定性、严肃性和可预见性，希望能够引起有关部门的注意。

3、与破产企业上级主管部门或政府协调，成为解决职工安置问题可能渠道

国有企业由于历史的原因，往往聚集了大量的职工，这些职工有的从基层招调而来，有的从政府部门委派而来，也有的从部队转业而来，职工在职时间比较长，对上级主管单位和政府部门产生了长期的依靠关系。因此，企业职工一旦破产失业，便自然想到找上级主管部门和政府解决。另一方面，目前的国有企业破产很大一部分是与政策因素有关，为妥善安置职工，维护安定团结的社会局面，中央和各地政府相继出台了一系列政策，一定程度上由政府承担安置职工的任务，如国务院便发出《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，规定在国务院确定的企业“优化资本结构”试点城市范围内的国有工业企业中，破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业的隶属关系，由同级人民政府负担。在目前的清算实践中，部分城市虽不是国务院确定的企业“优化资本结构”试点城市，破产企业的上级主管部门或当地政府，为妥善处理破产企业职工安置问题，避免发生群体事件，通常也参照上述通知的做法，多多少少也愿意作出一定优惠职工的措施，以缓和破产企业职工与政府的对抗情绪。因此，与上级主管部门协调处理职工安置工作，在目前来说，存在一定的现实意义。

国有企业的职工安置工作是一项繁琐的工作，其涉及的当事人之多，涉及的法律关系之广，是其他案件无法比拟的。职工安置工作完成的效果，将直接影响到破产清算案件的进程。因此，清算组在企业破产清算过程中，应将员工安置工作摆在极为重要的位置，尽量使员工理解、支持并配合员工安置工作，使整个企业清算工作得以顺利进行。

参考书目：

1． 许海峰主编《企业破产清算》，人民法院出版社，2005年1月第一版。

2． 郑文舫、舒畅主编《破产法实务与案例评析》，中国工商出版社，2003年8月第一版。

3． 吴合振主编《企业破产清算》，2002年10月第一版。

4． 李国光主编《最高人民法院关于破产司法解释的理解与适用》，2002年9月第一版。

5． 蔡晓玲主编《破产案件律师办案指引》，2001年3月第一版。