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李宇嘉:“类住宅”问题,症结在用地制度

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李宇嘉

3月份,北京和广州发布打击“类住宅”的一揽子政策,从销售对象(仅限企业)、设计报建(限制最小分割单位)、暂停贷款、停止项目审批等几个死角,全面堵死“类住宅”的生存空间。421日,上海发布《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》,要求办公用地不得建设公寓式办公,商业用地未经约定不得建设酒店式公寓等“类住宅”;土地出让合同要明确商办持有比例和年限,持有期内不得转让;经营性物业要明确长期持有的比例;社区或住宅配套商业要长期持有。

这不是北上广第一次打击“类住宅”。2015年,通州“副中心”规划刚刚出炉,闻风而动的投资客便涌向通州。作为北京行政“副中心”,通州住宅规划建设少,“副中心”红利异化为“类住宅”泛滥。当年,通州酒店或办公式公寓成交面积相当于2014年的1.7倍。为避免通州沦为“睡城”,北京于20165月启动通州商办调控,规定商办纳入居民限购,新建项目仅对非居民销售。2016年,北京楼市再度回升,“类住宅”更火爆,当年“类住宅”成交(62844套)居然超过商品住房。

由此,今年3月,北京发布打击“类住宅”的9条意见,基本上堵住了“类住宅”作为个人置业、投资炒作的死角。同样在3月份,广州也发布打击“类住宅”的措施,除了像北京一样限制销售对象外,还暂停了商业类公寓项目审批。今年16日,上海市暂停“类住宅”项目网上签约。随后,“类住宅”密集分布的闵行区、嘉定区,通过拆除隔墙、上下水管道、煤气管线,层高4.5米的单元不再允许建设隔层等措施,堵死了在售“类住宅”打擦边球的可能。

421日的上海“类住宅”新政,与北京和广州一样,从土地供应和规划源头,彻底杜绝了未来“类住宅”的产生。那么,“类住宅”缘何泛滥,政府为何要赶尽杀绝?首先,商业办公(特别是城市外围)租或售,都存在资金回笼周期长、利润不高的问题,商办用地上建设“类住宅”,对开发商而言是利润最大化和尽快收回投资的选择;其次,互联网冲击实体商业,大城市产业升级(现代服务业贡献率超过70%),商办空间需求明显下降,商办项目很难招商,土地也很难卖个好价钱。

再次,住宅项目要配给公共服务设施,教育、医疗类设施还要独立供地。对于空间逼仄的北上广等大城市来说,住宅项目对政府和开发企业的压力较大。“类住宅”项目不需要配建公共设施,还享受住宅溢价。最后,近年来一线城市人口涌入,住宅需求旺盛。房价“上台阶”,限购政策强化后,不限购和价格较低的“类住宅”就应运而生。2016年,北京和上海类住宅销售均价分别为29770元和25700元,仅相当于同期商品住房均价的72%56%。由此,“类住宅”火爆就不难理解。

尽管,“类住宅”有客观的生存空间,补充了住宅需求,但其最大的问题是违反了土地用途管制、城市分区规划,造成城市生活和生产功能混杂,人为降低用地效率,“城市病”更加突出。目前,“类住宅”主要集中的城市外围,本来规划为商业办公的区域,却集中了大量居住人口,加重了配套压力。区域内小商小贩、私立学校医院散点式无序分布,从外围到中心区的各条道路和轨交、换乘站点拥挤不堪。另外,“类住宅”泛滥导致京沪等大城市人口和空间“紧约束”政策失效。

近年来,京沪等城市在人口、土地供应上,均采取“减量发展”的政策。比如,《上海市城市总体规划(2016-2020)》显示,上海建设用地从原来的3226平方公里调减到3185平方公里,常住人口控制在2500万以;《北京城市总体规划(2016-2030年)》显示,城乡建设用地在现状2921平方公里基础上,减至2860平方公里左右,常住人口稳定在2300万左右。但是,“类住宅”以其不限购、低价格优势,成为外来人口“扎根”京沪的选择,而人口增加也倒逼城市空间扩张。

最后,“类住宅”大行其道,导致擅自改变房屋内部结构的空间分割愈演愈烈,消防和安全形势严峻,区域开发房地产化、低端化愈演愈烈。“类住宅”乱象,基于政绩的规划是直接原因。基于区域形象和短期GDP及税收政绩考核,城市各区都有出让商办用地、建设商业办公中心,甚至CBD的激励,但外围商办招商困难、经营困难。笔者调研,京沪深城市外围区域,商办项目除一楼底商餐饮、儿童娱乐还算景气外,二楼及以上空置现象严重。甚至,新项目连招商都难以开展。

监管不严是另一个直接原因。住宅销售更能赚钱、更快回笼资金、配套压力更少,更易于让土地卖个好价钱,地方政府也是“睁眼闭眼”。于是,地方政府和开发商一拍即合,在规划报建和审批阶段,让最小分割单元面积报小一点,便于以后的切割改造,而批后用途监管也形同虚设。不过,“类住宅”乱象,根源还在于用地。大城市产业结构升级很快、人口迁入很快,工业和传统商办用地的单位空间产出效率下降,用地供应应该向现代服务业及需求更大的住宅倾斜。

目前,包括一线城市在内,我国大城市40%-50%的存量用地为工商业用地,住宅用地不足20%,而国际大城市刚好相反。原则上,土地所有者要追求更高产出和更高地租回报,工商和传统商办用地就会被现代服务业、居住用地所替代。同时,土地用途周期(最少也要40年)一般大于产业周期。互联网冲击下,产业由盛转衰或被消灭的周期也缩短了,客观上存在着调整土地功能的需要。但在我国,用地功能转换并无这样的市场化倒逼,也无这样的自主机制。

首先,用地功能调整涉及区域规划调整,须经政府申批程序,召开听证会,重签土地出让合同并备案;其次,用地功能调整涉及企业转制,转作住宅要补缴土地出让金,增加公共配套支出。但是,原用地主体很多是国企,转制困难、无力补缴地价,很多企业网还希望“借地生财”,导致功能转换停滞;最后,靠外围扩张供新地,程序简单、周期短,成本远低于盘活存量。

于是,城市外围就批出了大量工商业用地,而原有工业、商办也难以盘活,导致住宅用地紧缩,也由于外围工商业“不经济”而导致“类住宅”泛滥。因此,解决“类住宅”,一方面在于刚性的存量土地盘活机制,以地均产值、就业人口为刚性指标,建立划拨类工业用地和园区腾退红线,触及红线的工业用地和园区一律由政府收回;另一方面,加快推进土地要素市场化改革,减少政府基于短期经济和业绩考虑的用地行为;最后,还要加快推进制造业去产能,腾出无效占地。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)

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