农村土地属于谁? 八成农民无法正确回答

农村土地属于谁？这是农村土地产权最基本的问题。然而，一项针对中国（17省份）农村土地权利认知的调查显示，80.5%的受访者无法正确回答中国农村土地的所有权归属情况。

37.4%的农民认为“农村土地是国家的”，32.7%的受访者认为“是农民的”，还有1.9%的受访者认为“归乡镇政府”，另有8.5%的农民表示“不清楚”，只有19.5%的农民表示“归村（组）集体”。

日前，中国人民大学土地政策与制度研究中心召开“2016年中国（17省份）农村土地权利调研”成果发布会，发布了第7次调查的初步成果。这项调查从1999年至今，已进行了7次，调查范围涵盖了占中国农业总人口四分之三的17个农业大省和自治区。

第7次调查于2016年6 ─ 9月进行，旨在了解当前实施的农地确权颁证、土地承包经营权流转、征地补偿问题和城镇化方面的改革情况，以及农户对这些改革的参与、反响和期待。调查采用多阶段随机抽样和配额抽样相结合的抽样方法，从每个省份至少选取

100个村，每个村内调查1个农户。访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民面访，共收回 1870 份有效问卷。

调查显示，中国农地产权设计上的复杂性，以及至今仍未完全理清的诸多问题，在实践中导致农民对农地产权认知的落后和模糊。许多农民无法明确农地承包经营权，到底是财产权还是成员权，致使在是否应该调地、进城后是否应该退地等问题上，意见分歧。

同时，农民对征地及补偿的满意度仍很低。农民对于最近一次征地不满意的比例高达 47.2%。

土地权利认知模糊

调查发现，不同年龄段的农村人口对土地权利的基本认知呈现明显差异。年轻人对土地权利的认知更不清晰。

30岁以下的农民中，有45.7%的人认为“农村土地是属于国家的”，持这一认识的比例，在50岁以上的农民中仅为35.8%。

在问卷中反映承包经营权是财产权还是成员权的问题上，农民的意见分歧，且在不同问题上态度不一致。

在对“今后不再调整土地”的态度方面，这次调查显示，与2008年相比，“不支持也不反对”的中间派比例，从31.5%缩小到18.9%，农民的立场更加两极化。

而“反对”和“强烈反对”的比例，分别从13.9%上升到20.1%，以及从6.4%上升到9.1%；与此同时，“支持”“强烈支持”的比例，分别从29.3%上升到30.6%，以及从13.5%上升到15.0%。总体上，支持不再调地者仍然占优势，但反对者的比例上升更快。

在农民进城落户后，是否应该退还承包地问题上，调查显示，认为不需要退地的农民占66.2%，需要退地的占27.8%。

研究进而发现，农民是否进城务工，与他是否支持“农民进城落户后需要退还承包地”无明显关联，甚至进城务工人员占比越高的村庄，反而越不支持“进城落户后退还原承包地”。真正影响这一观点的因素是进城务工人员的收入结构。调查发现，进城务工收入占总收入比例越高的受访农户，更加支持“农民进城落户后需要退还承包地”的观点，同时也更加支持调地。

确权规范性仍待提升

在受访村庄中，近六成（59.8%）村庄的大多数村民都知道2013年中央一号文件提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，且绝大多数的受访村民（92.99%）都认为土地确权颁证对自己是有作用的。

不过，中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平表示，目前农地确权是自上而下的运动形式。“很多农民不关心也不知道要干什么，好像是上面的任务”。

调查显示，总体上，土地确权颁证工作进展十分缓慢。截至调查之日，大部分的村庄还没有启动调查工作，所有人都拿到证书的村庄占比较低。

大部分受访村民对土地确权调查的结果没有异议，超过半数的农民表示对确权登记颁证工作很满意。87.7%的村民表示，确权中没有调地。同时，绝大多数（83.2%）的受访村民表示没有“确股确权不确地”的情况，符合国家“以确权确地为基本，以确地确股为特殊”的政策精神。

不过，土地确权登记的规范性不容乐观。

土地确权结果经过农民书面签字确认过的只有61.5%。在已颁发的证书中，普遍存在登记信息不全的情况。有30%左右的证书所盖图章，不是乡级或县级以上人民政府用章，属于无效证书。许多证书上没有登记家庭成员。研究团队认为，值得关注的是，尽管法律和政策赋予农村妇女与男性平等的权利，但是在地方制定的所谓“性别中立”的政策下，妇女的土地权利往往受到侵害。

调查还显示，农民对征地及补偿的满意度很低。农民对于最近一次征地不满意的比例高达47.2%，其中不满意的主要原因是补偿的标准太低（65.87%），其次是征地行为没有征求农民意见（20.10%）。

调查结果分析表明，确权对农民权益保护的价值在征地中有所体现。持有土地承包经营权证的农民，在征地中的满意度明显高于无证的农民（在5%的显着性水平上）。

土地流转呈规范化趋势

此次调查中，研究团队认为，一个欣喜的发现是：土地流转呈现规范化的趋势，绝大部分地区的土地流转都签订有正式合同（68.4%的农户与种植大户签有合同，65.5%的农户与公司签有合同）。

同时，农民在土地流转过程中实际享有较大的自主权，他们可以拒绝将把土地出租给大户或者公司，而大多数乡镇政府和村集体不会强迫村民出租土地。不愿意租地给种植大户的农民中有58.9%被允许保留自己的土地。不愿意租地给公司的农民中，72.5%的村民的土地被调换到了边缘位置，以便可以将土地连片出租。

总体上，中国农地流转规模不高。37.3%的受访者表示有大户、老板/公司到村里租用耕地的情况，而大部分受访者（60.7%）表示没有上述情况发生。这与农业部数据基本一致，

而与一些人设想不一致的是，非农收入并不会显着影响农民对土地流转的热情。“原来认为收入高了，不种地了，就希望流转出去让别人种。目前实际上他收入越高，更愿意（把地）保护下来。”叶剑平说。

一个值得警惕的问题是，调查表明，在土地流转、规模经营和推动城镇化的旗帜之下，大量的耕地面临着被转为非农用途的风险。

研究团队认为，无论是耕地非农化风险问题，还是农民知情权和参与权经常被忽视或剥夺问题，都非全新的问题，但解决这些问题刻不容缓。

他们建议，完善土地确权工作流程的规范性，并尽快发放登记规范的承包经营权证书；设计征地补偿长效机制，扶持失地农民完成生计替代。在土地流转方面，借鉴试点地区经验，促进农地流转规模经营；进一步保障地权稳定性，支持农民的非农收入增长。同时，农村基层治理改进也刻不容缓，应打造现代基层管理团队。■