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农村土地属于谁? 八成农民无法正确回答

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一项针对中国(17省份)农村土地权利认知的调查显示,80.5%的受访者无法正确回答中国农村土地的所有权归属情况。

农村土地属于谁?这是农村土地产权最基本的问题。然而,一项针对中国(17省份)农村土地权利认知的调查显示,80.5%的受访者无法正确回答中国农村土地的所有权归属情况。

37.4%的农民认为“农村土地是国家的”,32.7%的受访者认为“是农民的”,还有1.9%的受访者认为“归乡镇政府”,另有8.5%的农民表示“不清楚”,只有19.5%的农民表示“归村(组)集体”。

日前,中国人民大学土地政策与制度研究中心召开“2016年中国(17省份)农村土地权利调研”成果发布会,发布了第7次调查的初步成果。这项调查从1999年至今,已进行了7次,调查范围涵盖了占中国农业总人口四分之三的17个农业大省和自治区。

第7次调查于2016年6 ─ 9月进行,旨在了解当前实施的农地确权颁证、土地承包经营权流转、征地补偿问题和城镇化方面的改革情况,以及农户对这些改革的参与、反响和期待。调查采用多阶段随机抽样和配额抽样相结合的抽样方法,从每个省份至少选取

100个村,每个村内调查1个农户。访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民面访,共收回 1870 份有效问卷。

调查显示,中国农地产权设计上的复杂性,以及至今仍未完全理清的诸多问题,在实践中导致农民对农地产权认知的落后和模糊。许多农民无法明确农地承包经营权,到底是财产权还是成员权,致使在是否应该调地、进城后是否应该退地等问题上,意见分歧。

同时,农民对征地及补偿的满意度仍很低。农民对于最近一次征地不满意的比例高达 47.2%。

土地权利认知模糊

调查发现,不同年龄段的农村人口对土地权利的基本认知呈现明显差异。年轻人对土地权利的认知更不清晰。

30岁以下的农民中,有45.7%的人认为“农村土地是属于国家的”,持这一认识的比例,在50岁以上的农民中仅为35.8%。

在问卷中反映承包经营权是财产权还是成员权的问题上,农民的意见分歧,且在不同问题上态度不一致。

在对“今后不再调整土地”的态度方面,这次调查显示,与2008年相比,“不支持也不反对”的中间派比例,从31.5%缩小到18.9%,农民的立场更加两极化。

而“反对”和“强烈反对”的比例,分别从13.9%上升到20.1%,以及从6.4%上升到9.1%;与此同时,“支持”“强烈支持”的比例,分别从29.3%上升到30.6%,以及从13.5%上升到15.0%。总体上,支持不再调地者仍然占优势,但反对者的比例上升更快。

在农民进城落户后,是否应该退还承包地问题上,调查显示,认为不需要退地的农民占66.2%,需要退地的占27.8%。

研究进而发现,农民是否进城务工,与他是否支持“农民进城落户后需要退还承包地”无明显关联,甚至进城务工人员占比越高的村庄,反而越不支持“进城落户后退还原承包地”。真正影响这一观点的因素是进城务工人员的收入结构。调查发现,进城务工收入占总收入比例越高的受访农户,更加支持“农民进城落户后需要退还承包地”的观点,同时也更加支持调地。

确权规范性仍待提升

在受访村庄中,近六成(59.8%)村庄的大多数村民都知道2013年中央一号文件提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作”,且绝大多数的受访村民(92.99%)都认为土地确权颁证对自己是有作用的。

不过,中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平表示,目前农地确权是自上而下的运动形式。“很多农民不关心也不知道要干什么,好像是上面的任务”。

调查显示,总体上,土地确权颁证工作进展十分缓慢。截至调查之日,大部分的村庄还没有启动调查工作,所有人都拿到证书的村庄占比较低。

大部分受访村民对土地确权调查的结果没有异议,超过半数的农民表示对确权登记颁证工作很满意。87.7%的村民表示,确权中没有调地。同时,绝大多数(83.2%)的受访村民表示没有“确股确权不确地”的情况,符合国家“以确权确地为基本,以确地确股为特殊”的政策精神。

不过,土地确权登记的规范性不容乐观。

土地确权结果经过农民书面签字确认过的只有61.5%。在已颁发的证书中,普遍存在登记信息不全的情况。有30%左右的证书所盖图章,不是乡级或县级以上人民政府用章,属于无效证书。许多证书上没有登记家庭成员。研究团队认为,值得关注的是,尽管法律和政策赋予农村妇女与男性平等的权利,但是在地方制定的所谓“性别中立”的政策下,妇女的土地权利往往受到侵害。

调查还显示,农民对征地及补偿的满意度很低。农民对于最近一次征地不满意的比例高达47.2%,其中不满意的主要原因是补偿的标准太低(65.87%),其次是征地行为没有征求农民意见(20.10%)。

调查结果分析表明,确权对农民权益保护的价值在征地中有所体现。持有土地承包经营权证的农民,在征地中的满意度明显高于无证的农民(在5%的显着性水平上)。

土地流转呈规范化趋势

此次调查中,研究团队认为,一个欣喜的发现是:土地流转呈现规范化的趋势,绝大部分地区的土地流转都签订有正式合同(68.4%的农户与种植大户签有合同,65.5%的农户与公司签有合同)。

同时,农民在土地流转过程中实际享有较大的自主权,他们可以拒绝将把土地出租给大户或者公司,而大多数乡镇政府和村集体不会强迫村民出租土地。不愿意租地给种植大户的农民中有58.9%被允许保留自己的土地。不愿意租地给公司的农民中,72.5%的村民的土地被调换到了边缘位置,以便可以将土地连片出租。

总体上,中国农地流转规模不高。37.3%的受访者表示有大户、老板/公司到村里租用耕地的情况,而大部分受访者(60.7%)表示没有上述情况发生。这与农业部数据基本一致,

而与一些人设想不一致的是,非农收入并不会显着影响农民对土地流转的热情。“原来认为收入高了,不种地了,就希望流转出去让别人种。目前实际上他收入越高,更愿意(把地)保护下来。”叶剑平说。

一个值得警惕的问题是,调查表明,在土地流转、规模经营和推动城镇化的旗帜之下,大量的耕地面临着被转为非农用途的风险。

研究团队认为,无论是耕地非农化风险问题,还是农民知情权和参与权经常被忽视或剥夺问题,都非全新的问题,但解决这些问题刻不容缓。

他们建议,完善土地确权工作流程的规范性,并尽快发放登记规范的承包经营权证书;设计征地补偿长效机制,扶持失地农民完成生计替代。在土地流转方面,借鉴试点地区经验,促进农地流转规模经营;进一步保障地权稳定性,支持农民的非农收入增长。同时,农村基层治理改进也刻不容缓,应打造现代基层管理团队。■

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