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深圳城市更新十年:更新,还是更好?

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东湖丽苑,位于罗湖翠竹,是深圳乃至中国第一个商品房小区,动工于1980年。

那时,翠竹真的是一片竹林。建设者们砍掉竹子,建设居所。

砍掉竹子盖楼房的时代早已过去,在今天的深圳,必须通过城市更新才能进一步解决城市发展空间制约难题。就连东湖丽苑,都已经成为开发商的目标,屡次被坊间传闻列入城市更新计划。

城市更新,即便过程坎坷曲折,却是城市的苦口良药,是深圳解决“土地空间难以为继”问题的首要途径,更是2000万人时刻关注的民生大事。

2000万人都希望,深圳不单要更“新”,还要更好。

走在全国最前列,是深圳的习惯

深圳是国内改革开放后首个商品房小区、首次土地拍卖的诞生地,还第一个实现了100%的城市化。中国有关城市土地与房产的实践中,深圳几乎都走在最前列。城市更新自然也不例外。

2009年10月,深圳颁布全国首部《城市更新办法》,在国内首次正式引入“城市更新”理念。

在此之前,深圳虽已开始进行城中村改造,但旧工业区、居住区的改造则由于缺乏管理政策,仍处于停滞状态。

《城市更新办法》的颁布,将原有的城市“旧改”概念升级为“城市更新”,使城市土地得以绕开招拍挂上市采取协议出让土地方式,同时实现改造主体多元化,大大提高开发商和土地权利人参与城市更新的积极性。同时,《办法》还将旧改的模式,由单一的“拆除重建”,扩展为“拆除重建”、“功能改变”、“综合整治”三项并举,扩展了城市更新方式的范畴。

2010年,8个旧住宅小区被列入当年深圳城市更新单元第一批计划。政策出台,项目落地,深圳的城市更新正式进入实操阶段。

其后数年中,深圳城市更新规模增长迅速。截至2018年底,深圳市城市更新列入计划项目746项,计划涉及拆除58平方公里,已批准更新单元规划项目447项,规划涉及拆除超过33平方公里。通过签订土地出让合同实现用地供应面积17平方公里。存量土地已经远远超过新增用地,成为深圳城市土地供应的中坚力量。

在规模增长的同时,无论是政府、居民,还是作为城市更新市场主体的开发商,对于城市更新的流程、管控标准,以及解决具体矛盾的方法,都还在摸索之中。首批8个城市更新项目也相继遇到各类棘手的难题,在十年后的今天仍然没能完全解决。

2016年后,随着“强区放权”的推行,关于城市更新的各项权力也下放至各区,并进行统筹规划。同时,城市更新开始有了更多的新内涵:关注生态环境、民生健康,拆除重建与复合式更新并举,保护产业空间等。深圳城市更新,自此进入“增效提质”的新阶段。

2018年,深圳又发布了“棚改”政策,与原有的城市更新政策相互补充,为老旧城区的改造打通了另一条路。“棚改”政策规定,符合政策的成片旧住宅区要优先按照棚改政策实施改造,而零散旧住宅区仍可通过城市更新方式进行改造。

如今,深圳城市更新已进入全面推进的新时期,并搭建了从法规层面、政策层面,到技术标准层面和操作层面均相对完善和全面的金字塔状城市更新政策体系。

台湾香港城市更新:由冲突走向稳定

1992年深圳从全国人大拿到了首个特区立法权。时任全国人大委员长万里,明确要求深圳“吸收香港和其他国家立法方面的成功经验”,“珍惜和运用好授予的立法权”。

我国香港和台湾地区,城市化起步远早于深圳,老旧建筑造成的历史负担也更加严重,大批城区亟待维护和改造。经过几十年尝试与磨合,两地也各自形成了一套较为稳定的城市更新体系。

台湾的都市更新发展史,与深圳一样,是开发商与拆迁户的博弈史。

按照台湾房地产政策研究学会秘书长蔡为民的说法,台湾的城市更新(当地称为“都市更新”,简称“都更”)是在经历了“磕磕绊绊”后,才“痛定思痛”,在今年1月底对《都市更新条例》进行第九度、也是首次全文修法,终于展现出“一抹生机”。

台湾地区在1998年公布初版《都市更新条例》,2010年再度修法,规定市场主导的都市更新,只要申请者取得私有土地及合法建筑物所有权人2/3,及其持有土地及合法建物面积3/4的同意,且政府代拆户占比不超过10%,且在五户以下,即可向政府申请,以公权力代为拆除。然而,上述涉及“强拆”的条文,在实际执行中遭遇了巨大的挑战。

2006年立项的台北文林苑都市更新项目,曾引发拆迁户和社会各方对程序正义、甚至法例“违宪”的争议。

此次事件已对台湾都市更新进程造成了巨大的负面影响,最终酿成政府、开发商、同意者、不同意者和公共利益满盘皆输的局面。

一方面,政府的强拆举措招致民意反弹,一批拆迁户甚至成立了“台湾都市更新受害者联盟”,而已经拆屋搬走的住户,则在等待回迁的过程中空耗长达8年,其中7位老人已经去世,再也看不到新居落成;另一方面,为回应汹涌的民意,在实际执行中,更新项目需要取得业主100%同意才可进行,业主签约后还可随时选择撤回。而台湾地区的大型开发商,直言不再参与都市更新,甚至称其为“大骗局”。

为了不让此类事件再度发生,台湾地区立法机构在修法时,专门添加了俗称“文林苑条款”的内容,通过“3+1程序”保证都市更新计划的顺利实施。

所谓“3+1”程序,是3项程序(两项审议措施和公听会)与地方政府代拆的统称。必须经过前3项程序后,项目实施者才可向地方政府申请代拆。

几乎与此同步,台湾地区还出台了《都市危险及老旧建筑物加速重建条例》,试图绕过繁琐的都市更新政策,改造已经破败不堪、亟待重建的老旧小面积建筑。该《条例》规定,建成30年以上且已有结构安全问题的老建筑,在业主100%通过后,可迅速通过专门渠道申请重建。政府可以为此类重建项目提供最高1.4倍的容积奖励,放宽建筑覆盖率及高度限制,减免地价税及房屋税,还会提供法律、融资和技术协助,甚至直接拿出资金补助。

由于业主改造意愿强、申请门槛低、补助条件丰厚,“危老”重建申请十分积极,成为台湾地区都市更新的一大亮点。

类似的措施也出现在深圳的“棚改”政策中。

深圳“棚改”政策规定,会以老旧住宅区项目为主要适用对象,要求使用20年以上,且质量、消防有隐患或使用功能不齐全,或配套设施不完善,三项标准至少占其一。使用不足20年的,只要被鉴定为危房等级D,经区政府批准后也可纳入。

在安置补偿层面,“棚改”政策规定,对被搬迁房屋的补偿,不得低于被搬迁房屋同类型同地段房地产的市场评估价;产权调换标准按照套内建筑面积1:1,或者不超过建筑面积1:1.2的比例确定。同时,每套住房可增购不超过10平方米的建筑面积,增购价格按在项目同一地块上建设安居型商品房的价格标准计收。

由此可见,无论是台湾“危老”改造,还是深圳的“棚改”政策,都界定了老旧建筑的使用年限及安全情况,还明确规定了面积奖励等标准,使迫切需要提升居住环境的城市居民,有机会快速达成目标。

与台湾不同,香港依靠一个百年前颁布的的法律,保障了今天的城市更新需求。

香港特区的法律体系中,有一个《收回土地条例》。这项条例规定,政府可出于“公共用途”收回建筑物所占的土地。

该条例在19世纪由殖民地政府颁布,至今超过百年,已经形成稳定、长期的社会共识。配合香港城市更新过程中,较为成熟的测量、赔偿、安置流程和较高的标准,共同减少了恶性事件的发生。过去20年间,特区政府总共使用了169次《收回土地条例》,约半数为配合城市更新项目,没有酿成大的负面后果。

《土地回收条例》早已在城市更新之前,就变成了这座城市的法律共识。对深圳而言,即便拥有特区立法权限,也没有资格订立如此重要的法律,更没有100多年的时间去等待社会大众形成共识。

100%到95%,进步还是退步?

《深圳经济特区城市更新条例》已经在2015年形成草案,并列入2018年度立法计划,但立法工作至今尚未完成。

《条例》(草案)中提到,如果不同意签署搬迁补偿协议的产权人比例不超过5%,则可以向政府申请,由政府出面“征收”或“强制售卖”该5%的物业。

这项关于“强制售卖”的内容,显然与此前深圳的“百分百签约”要求有所区别。有评论认为,从100%到95%,是深圳的退步。

进步或是退步,《条例》(草案)中这项改变,还要从现实情况说起。


在以往的旧改实践中,拆迁户曾向开发商、政府提出过许多五花八门的需求。比较普遍的,是单纯要求提高现金补偿或提高拆赔比,或要求更多、更大的回迁房;深圳北站附近的拆迁户,则在住宅外再要求获得商铺;鹤塘小区住户对未来项目规划不满,要求提高绿化比例;大冲村改造时,甚至有住户要求开发商解决其家人的工作。

2010年,8个旧住宅小区被列入深圳城市更新单元第一批计划。近十年过去了,这批更新项目中,目前只有鹤塘小区实现了项目整体的百分之百签约,其他的旧住宅小区签约要达到百分之百还非常艰难。

为此,罗湖区政府曾发布通告,表示“将依法依规解决拆迁遗留问题”。通告发出后,拖延已10年的木头龙城市更新项目迅速有了新进展,一期土地上最后5户业主在2018年5月签约,项目顺利动工;同在罗湖的金钻豪园更新项目,在耗时13年并改为分期进行后,也终于在2018年完成一期签约;而福田华泰小区由于产权仍属国有,陷入了“先办房产证后拆迁”还是“先拆迁再办房产证”的纠纷中,甚至面临被移出城市更新计划的风险;最棘手的问题,出现在盐田海涛花园,小区中有部分楼栋,在20世纪80年代开发时只对香港及海外人士销售,部分大陆居民借港澳台亲属名义买房。由于各种历史原因,不少房产证上登记的港澳台或海外权利人已经失联,因而无法办理产权确认,签约工作陷入绝境。

城市更新中存在的种种复杂问题,早已超出政府、实施者和社会公众的想象,显然无法用现有方式圆满解决。

目前,城市更新有关行业各界,都在呼吁《深圳市城市更新条例》尽快完成立法工作,为这些棘手的难题提供一个“终极解决方案”。

不拆,也能变得更好

城市更新的本质,是让生活变得更美好,还是为房地产经济制造原料?

理想的状态,应该是在二者间找到平衡。但是,后者长期以来显然占据了绝对的统治地位,经济价值压倒了社会价值。

因此,除了主要是“算经济账”的私人利益,当前的城市更新政策,还要回应日益重要的公共诉求,即“算社会账”,例如要求开发商和政府保护、活化文物古迹、历史文脉,以及照顾到因更新而被迫搬离的低收入租户。

英国已有上百年的城市更新史,有时间磨合出一套完善的城市更新体系。透明的政府参与、耐心的公众咨询、出众的规划设计,这些已经成为英国城市更新的“基本操作”,伦敦更是诞生了一批全球城市更新的范本项目。

国王十字车站周边区域,在经过城市更新后,不仅从贫民窟和工业区升级为城市新中心,还吸引谷歌英国总部进驻,堪称旧建筑活化的典范。

然而,有民间团体指责,改造实际上是“将中下层阶级赶出伦敦市中心”。部分历史建筑也遭到拆除,旧有的人文生态和社区关系也被破坏殆尽。

这种声音在欧美社会已经愈发主流,被称为“绅士化”现象。

在深圳,“绅士化”一词甚至还没有进入公众的话语体系,类似诉求也并不普遍。

但是,2018年,“万村计划”对龙华清湖一个城中村进行改造,引发富士康工人发公开信抗议,担心“万村计划”将会大幅提高城中村房租。此次公开信事件,象征着深圳租户权利意识的觉醒。

除了租户本身,以知识分子和行业专家为代表的第三方势力,也开始介入城市更新之中。

罗湖东门旁的湖贝村,是深圳罕有的、仍完整保留古村建筑和格局的城中村。

湖贝村在2013年列入深圳城市更新计划。与此同步,一批民间自发进行湖贝古村研究,提出具体方案,希望完整保留古村,并通过城市设计和活化,使其成为深圳的文化地标。

虽然在最终的方案里,“完整保留古村”的诉求并没有被政府和华润满足,但相比最初仅保留6000平米的方案,“完整保留古村格局(约10000平米)”已经是巨大的进步了。

除了对旧城区文化历史遗产的保护,深圳还将对居住价值的尊重,融入“棚改”政策中。

习近平总书记在多种场合对城市建设工作做出重要指示,特别强调要保护历史文化,不急功近利、不大拆大建,鼓励微改造,让城市留下记忆,为城市更新指明了战略方向。

2019年6月,深圳市出台《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》,《若干措施》强调,要强化政府统筹力度,制定优化调整措施,实现城市更新机制更加科学健全、管理更加规范有序,为全国存量土地二次开发提供经验。要坚持以人为本,不急功近利,不大拆大建,注重人居环境改善和历史文化传承。

此前,综合整治是城市更新的三种方式中,相对被忽视的一种。“拆”与“不拆”之间的天平,首次向“不拆”的一侧倾斜。包括,让城市变得更美好。

尾声:慢本身不是问题,慢的原因才是根本

不论是英国、台湾、香港还是深圳,“慢”是城市更新共同的特点,但慢的原因各有不同。或者说,“慢”或许不是一个需要解决的问题,厘清“慢”的原因,才是城市更新破局的关键。

台湾的“慢”,多数与深圳相似,慢在部分业主签约后旷日持久的拆迁过程。而香港的“慢”,虽然相对平和,但也是由业主与开发商(重建局)的利益博弈所致。英国的城市更新固然也很慢,但是“慢”在政府参与、公众咨询和规划设计,甚至事前的法规制定,以及事后的必要检讨与反思。

是花时间学习优秀的经验,去老老实实做公众咨询,清清楚楚了解业主意愿,还是花时间应对行政审批,或者花时间与业主来回拉锯,甚至花时间应对僵局中的冲突,是当下摆在深圳市政府与开发商眼前的选择。

文章来源: 深圳市城市更新协会

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