土地管理法二审稿： 成片开发仍可纳入征地范围

“相对一审稿，草案二审稿的改动不大。”

6月25日，在接受21世纪经济报道记者采访时，农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐表示。

6月25日，土地管理法、城市房地产管理法修正案草案再次提请第十三届全国人民代表大会常务委员会审议。根据日程，会议在6月25日上午听取全国人大宪法和法律委员会关于《＜中华人民共和国土地管理法＞、＜中华人民共和国城市房地产管理法＞修正案（草案）》修改情况的汇报后，将于6月28日下午3时，分组审议土地管理法、城市房地产管理法修正案草案。

按照自然资源部部长陆昊在《土地管理法》初次提交审议时做的说明，本次《土地管理法》修改的主要内容包括土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度和其他修改四个方面。

相对于一审稿，二审稿的修改重心放在了进一步完善征地情形及补偿标准，而在市场更为关注的集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革方面，呼声颇高的“吸纳宅基地‘三权分置’经验”的改动并未出现。

征地制度改革成为焦点

2009年，原国土资源部就曾酝酿以征地制度改革为主的《土地管理法》修改，但最终未能通过。

在2017年开始的这一轮修改中，草案对于征地制度改革做出了更为详尽的安排，缩小征地范围，规范了征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障机制，从这些方面作出详细规定。

有接近此次《土地管理法》修改的人士告诉21世纪经济报道记者，二审稿相对一审稿中关于征地制度改革的焦点问题，做出了多处回应。

其中，草案一审稿在第十四条明确，因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。其中，一审稿还专门将成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地。

但“成片开发”在当时仍然引起争议。一些观点认为，我国《宪法》和《物权法》将农村集体土地征收的条件规定为公共利益的需要，而一审稿没有明确界定成片开发是否需要出于公共利益，这容易在实际操作过程中为扩大土地征收范围留下口子。

另外，对于草案一审稿中明确的“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”，有委员在一审过程中就直接表示：“政府是谁？这个是要问一下的。到了市县政府，我很担心，如果主体资格太泛，集体土地就可以成为各级政府及其部门以征收名义来取得的‘唐僧肉’。”

21世纪经济报道记者了解到，针对这些对征地情形范围的疑问，草案二审稿在一审稿第十四条基础上做了两处修改。

其中，一是在第一款中明确规定“为了公共利益的需要”可以依法实施征地；二是在第一款中增加规定，确需征地的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，扶贫搬迁、保障性安居工程以及连片开发建设，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。

另外，在征地补偿标准方面，草案二审稿同样做出了两处修改。一是在一审稿第十七条的基础上对征地价格进行细化，明确征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准所依据的片区综合地价，应当至少每五年调整或者重新公布一次。二是在第十七条第四款中，增加了对因征收农村农民住宅造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿的内容。

主要改动未涉及宅基地

21世纪经济报道记者注意到，此次《土地管理法》的修改，从最早的原国土资源部公示版本，到一审稿，再到二审稿，关注的焦点发生了比较显著的变化。

在最早的版本中，对土地征收制度的改革意见相对具体且动作较大，而关于宅基地自愿有偿退出与农村集体经营性建设用地入市的相关修改，均属于原则性规定。

一审稿明确了集体经营性建设用地入市的条件和入市后的管理措施，但在宅基地改革领域仍属于原则性规定。

实际上，在草案一审过程中，曾有委员提出：“现在土地管理法对农村宅基地改革做的修改只是在现行土地管理法关于农村宅基地管理制度上的修和补。既然三权分置改革试点方案正在进行中，是不是在土地管理法修改过程当中，在下一步研究过程当中，结合农村宅基地三权分置改革的进展，把适当的政策经过一定的试点经验总结之后，纳入到土地管理法修改工作中。”

但上述人士告诉21世纪经济报道记者，在集体经营性建设用地入市和宅基地制度两大领域，二审稿改动不大。其中，尤其是在宅基地制度改革领域，主要改动并未涉及。

对此，有东部“三块地”改革试点地区的农业部门官员告诉记者，这或与宅基地“三块地”改革推进时间短，相关法理问题尚未厘清，政策储备不够丰富有关。

而在集体经营性建设用地方面，上述人士告诉21世纪经济报道记者，草案二审稿有三点主要改动。

一是，根据有关改革要求，增加“城乡规划”作为确定集体经营性建设用地的依据。二是，草案出于健全集体经营性建设用地入市制度的考虑，增加规定：集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。三是，规定集体建设用地使用权入市具体办法由“国务院自然资源主管部门制定”，修改为由“国务院制定”。

对此，廖洪乐告诉21世纪经济报道，之所以要求本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表，有利于实现入市的民主决策。同时，这个修改也从另一个角度，终结了对到底谁来行使集体土地所有权的讨论。在二审稿的语境下，即意味着应由集体经济组织来行使集体土地所有权，而对于没有成立集体经济组织的村集体，则由村委会代行所有权。

对于第三处修改，廖洪乐指出，这增加了入市办法的权威性和可行性，因为土地收益分配涉及当地政府、集体经济组织和农户三方利益，与税务、农业、财政等主管部门都有关系，因此显然交由国务院制定更加适合。