李宇嘉：“类住宅”问题，症结在用地制度

李宇嘉

3月份，北京和广州发布打击“类住宅”的一揽子政策，从销售对象（仅限企业）、设计报建（限制最小分割单位）、暂停贷款、停止项目审批等几个死角，全面堵死“类住宅”的生存空间。4月21日，上海发布《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》，要求办公用地不得建设公寓式办公，商业用地未经约定不得建设酒店式公寓等“类住宅”；土地出让合同要明确商办持有比例和年限，持有期内不得转让；经营性物业要明确长期持有的比例；社区或住宅配套商业要长期持有。

这不是北上广第一次打击“类住宅”。2015年，通州“副中心”规划刚刚出炉，闻风而动的投资客便涌向通州。作为北京行政“副中心”，通州住宅规划建设少，“副中心”红利异化为“类住宅”泛滥。当年，通州酒店或办公式公寓成交面积相当于2014年的1.7倍。为避免通州沦为“睡城”，北京于2016年5月启动通州商办调控，规定商办纳入居民限购，新建项目仅对非居民销售。2016年，北京楼市再度回升，“类住宅”更火爆，当年“类住宅”成交（62844套）居然超过商品住房。

由此，今年3月，北京发布打击“类住宅”的9条意见，基本上堵住了“类住宅”作为个人置业、投资炒作的死角。同样在3月份，广州也发布打击“类住宅”的措施，除了像北京一样限制销售对象外，还暂停了商业类公寓项目审批。今年1月6日，上海市暂停“类住宅”项目网上签约。随后，“类住宅”密集分布的闵行区、嘉定区，通过拆除隔墙、上下水管道、煤气管线，层高4.5米的单元不再允许建设隔层等措施，堵死了在售“类住宅”打擦边球的可能。

4月21日的上海“类住宅”新政，与北京和广州一样，从土地供应和规划源头，彻底杜绝了未来“类住宅”的产生。那么，“类住宅”缘何泛滥，政府为何要赶尽杀绝？首先，商业办公（特别是城市外围）租或售，都存在资金回笼周期长、利润不高的问题，商办用地上建设“类住宅”，对开发商而言是利润最大化和尽快收回投资的选择；其次，互联网冲击实体商业，大城市产业升级（现代服务业贡献率超过70%），商办空间需求明显下降，商办项目很难招商，土地也很难卖个好价钱。

再次，住宅项目要配给公共服务设施，教育、医疗类设施还要独立供地。对于空间逼仄的北上广等大城市来说，住宅项目对政府和开发企业的压力较大。“类住宅”项目不需要配建公共设施，还享受住宅溢价。最后，近年来一线城市人口涌入，住宅需求旺盛。房价“上台阶”，限购政策强化后，不限购和价格较低的“类住宅”就应运而生。2016年，北京和上海类住宅销售均价分别为29770元和25700元，仅相当于同期商品住房均价的72%和56%。由此，“类住宅”火爆就不难理解。

尽管，“类住宅”有客观的生存空间，补充了住宅需求，但其最大的问题是违反了土地用途管制、城市分区规划，造成城市生活和生产功能混杂，人为降低用地效率，“城市病”更加突出。目前，“类住宅”主要集中的城市外围，本来规划为商业办公的区域，却集中了大量居住人口，加重了配套压力。区域内小商小贩、私立学校医院散点式无序分布，从外围到中心区的各条道路和轨交、换乘站点拥挤不堪。另外，“类住宅”泛滥导致京沪等大城市人口和空间“紧约束”政策失效。

近年来，京沪等城市在人口、土地供应上，均采取“减量发展”的政策。比如，《上海市城市总体规划（2016-2020）》显示，上海建设用地从原来的3226平方公里调减到3185平方公里，常住人口控制在2500万以；《北京城市总体规划（2016-2030年）》显示，城乡建设用地在现状2921平方公里基础上，减至2860平方公里左右，常住人口稳定在2300万左右。但是，“类住宅”以其不限购、低价格优势，成为外来人口“扎根”京沪的选择，而人口增加也倒逼城市空间扩张。

最后，“类住宅”大行其道，导致擅自改变房屋内部结构的空间分割愈演愈烈，消防和安全形势严峻，区域开发房地产化、低端化愈演愈烈。“类住宅”乱象，基于政绩的规划是直接原因。基于区域形象和短期GDP及税收政绩考核，城市各区都有出让商办用地、建设商业办公中心，甚至CBD的激励，但外围商办招商困难、经营困难。笔者调研，京沪深城市外围区域，商办项目除一楼底商餐饮、儿童娱乐还算景气外，二楼及以上空置现象严重。甚至，新项目连招商都难以开展。

监管不严是另一个直接原因。住宅销售更能赚钱、更快回笼资金、配套压力更少，更易于让土地卖个好价钱，地方政府也是“睁眼闭眼”。于是，地方政府和开发商一拍即合，在规划报建和审批阶段，让最小分割单元面积报小一点，便于以后的切割改造，而批后用途监管也形同虚设。不过，“类住宅”乱象，根源还在于用地。大城市产业结构升级很快、人口迁入很快，工业和传统商办用地的单位空间产出效率下降，用地供应应该向现代服务业及需求更大的住宅倾斜。

目前，包括一线城市在内，我国大城市40%-50%的存量用地为工商业用地，住宅用地不足20%，而国际大城市刚好相反。原则上，土地所有者要追求更高产出和更高地租回报，工商和传统商办用地就会被现代服务业、居住用地所替代。同时，土地用途周期（最少也要40年）一般大于产业周期。互联网冲击下，产业由盛转衰或被消灭的周期也缩短了，客观上存在着调整土地功能的需要。但在我国，用地功能转换并无这样的市场化倒逼，也无这样的自主机制。

首先，用地功能调整涉及区域规划调整，须经政府申批程序，召开听证会，重签土地出让合同并备案；其次，用地功能调整涉及企业转制，转作住宅要补缴土地出让金，增加公共配套支出。但是，原用地主体很多是国企，转制困难、无力补缴地价，很多企业网还希望“借地生财”，导致功能转换停滞；最后，靠外围扩张供新地，程序简单、周期短，成本远低于盘活存量。

于是，城市外围就批出了大量工商业用地，而原有工业、商办也难以盘活，导致住宅用地紧缩，也由于外围工商业“不经济”而导致“类住宅”泛滥。因此，解决“类住宅”，一方面在于刚性的存量土地盘活机制，以地均产值、就业人口为刚性指标，建立划拨类工业用地和园区腾退红线，触及红线的工业用地和园区一律由政府收回；另一方面，加快推进土地要素市场化改革，减少政府基于短期经济和业绩考虑的用地行为；最后，还要加快推进制造业去产能，腾出无效占地。

（作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）