国家发改委：除个别超大城市外 放开城市落户限制

（原标题：国家发改委解读城乡融合发展政策： 除个别超大城市外 放开城市落户限制）

昨日，国家发改委就《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)举行新闻发布会。对《意见》中“健全农业转移人口市民化机制”的规定，国家发改委表示，解决市民化问题要依靠落户和居住证制度这“两条腿”一块走。重点是放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，并以居住证为载体，实现城镇基本公共服务全覆盖。其中，已经在城市长期就业、工作、居住的农业转移人口和新生代农民工是农业转移人口落户的重点人群。

农业人口市民化

未来需靠“落户+居住证”

国家发改委规划司司长陈亚军认为，解决市民化问题要依靠落户和居住证这“两条腿”一块走。

2016年国务院办公厅印发《推动一亿非户籍人口在城市落户方案》，提出到2020年要解决一亿人在城市落户。据悉，党的十八大以来，已有9000多万农业转移人口成为城镇居民。

《意见》要求健全农业转移人口市民化机制。有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

陈亚军认为，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，并以居住证为载体，实现城镇基本公共服务全覆盖是健全农业转移人口市民化机制的重点。

南都记者了解到，截至2018底，仍有2 .26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上的城市，基本上是大城市。

“要解决好落户的问题，需要大中小城市和小城镇联动，光靠小城镇、小城市其实解决不了，需要推动大中小城市放开放宽落户限制。”陈亚军说。

“要促进有条件、有能力在城市稳定就业生活的农业转移人口落户，这样他们可以完全享有城市的公共服务。余下的要通过居住证制度全覆盖，实现以居住证为载体提供城镇基本公共服务。”陈亚军说。

《意见》还要求建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，以及中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜政策。

落户重点人群

长期在城市就业居住的农民工是重点

《意见》中多次提到农民工融入城市和平等就业等内容。《意见》指出要提升城市包容性，推动农民工特别是新生代农民工融入城市。

昨天的发布会上，陈亚军表示，农民工落户要坚持存量优先、带动增量的原则，即已经在城市长期就业、工作、居住的这部分农业转移人口。“特别是举家迁徙的，还有新生代农民工，以及农村学生升学和参军进入城镇的。这些重点人群才是落户的重点。”

陈亚军说，对没有落户城镇的农民工，要从优化就业环境、扩大就业岗位、提高劳动者素质这三个方面入手，来提高农民的工资性收入。提高农民工资性收入也在建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的5项任务之中。

为了完善促进农民工资性收入增长环境，《意见》规定了多条平等竞争、消除就业歧视、提高新生代农民工职业金培训等方面的内容。包括：推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业；规范招工用人制度，消除一切就业歧视，健全农民工劳动权益保护机制，落实农民工与城镇职工平等就业制度；健全城乡均等的公共就业创业服务制度，努力增加就业岗位和创业机会；提高新生代农民工职业技能培训的针对性和有效性，健全农民工输出输入地劳务对接机制。

消除城乡壁垒

制定城市人才入乡激励机制

一方面是农业转移人口落户城镇，另一方面则是吸引城市人才入乡。《意见》对包括人才在内的城乡要素流动也作出了相应规定，到2022年，城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除；到2035年，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。

陈亚军表示，解决好农业转移人口市民化的问题对于促进城乡劳动力自由流动、全社会劳动生产力的提高、农民工群体收入的增长和国内消费市场的扩大等具有重要意义。但目前城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，导致人才要素更多地流向城市，这也正是城乡融合发展体制机制存在的明显制度短板之一。

《意见》明确要求，将政策激励、人才合作交流、职称评定工资待遇等列入城市人才入乡激励机制。如制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业。鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业。建立选派第一书记工作长效机制。

再如，建立城乡人才合作交流机制，探索通过岗编适度分离等多种方式，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。另外，《意见》还明确要推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，优化乡村教师、医生中高级岗位结构比例。

焦点

“城里人到农村买宅基地的口子不能开”

《意见》提出了三项与土地制度改革相关的要求，即：改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度和建立集体经营性建设用地入市制度。国家发改委昨日表示，推进农村集体经营性建设用地入市全面推开，要视土地管理法的修改情况和国家统一部署来安排。城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

严禁用农村宅基地建别墅大院

中国农村土地制度改革已经取得多项突破。但国家发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨认为，当前农村土地制度改革与城乡土地统筹高效、集约利用和真正建成城乡统一的建设用地市场还有距离。

《意见》中提出要改革完善农村承包地制度，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。在完善农村承包地“三权分置”制度方面，《意见》指出要在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护并进一步放活土地经营权。

“主要是进一步让农民吃上‘定心丸’，抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。要平等保护并且进一步放活承包地经营权，为现代农业的发展提供更加可靠的制度保障。”刘春雨说，在此过程中，需要注意的是承包地的农业用途不能改变，农民利益要得到充分保护，而且要坚持因地制宜，宜大则大，宜小则小，不搞“一刀切”式的土地规模经营。

在农村宅基地制度方面，《意见》提出要稳慎改革，包括加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地。

刘春雨表示，城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

要在修法基础上进行全面推开

针对农村集体经营性建设用地入市制度的改革，《意见》规定，按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市。此外，允许村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

刘春雨表示，在推进农村集体经营性建设用地入市改革的过程中，尤其要注意严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，“不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了”。

今年两会期间，全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文曾表示，国家正在33个县级行政单位试点，推进依法取得符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入市场和国有土地享有同等权利。

《意见》提出，到2022年城乡统一的建设用地市场要基本建成，到2035年城乡统一的建设用地市场要全面形成。

对此刘春雨表示，农村集体经营性建设用地入市改革未来在全国范围内普遍推开的路径和时间节点，要视土地管理法的修改情况和国家统一部署来安排，要在修法的基础上进行全面推开。同时，改革要以农民为主体，充分尊重农民的意愿，不得突破现有规划，不得随意改变土地用途，不得出现违法用地的行为。